국문요약 11

제1장 서 론 17
제1절 연구의 목적 19
1. 문제의 제기 19
2. 연구의 필요성 21
제2절 연구의 범위와 방법 22
1. 연구의 범위 22
2. 연구의 방법 23

제2장 사법의 민주화와 국민참여 25
제1절 관료사법의 형성 및 강화 27
1. 관료사법의 의의와 특징 28
2. 일제 식민지체제에서 형성된 관료사법 30
3. 권위주의 정권에서 강화된 관료사법 32
제2절 민주주의와 사법개혁 35
1. 권위주의의 해체와 시민참여운동 35
2. 민주주의와 관료사법 36
3. 민주주의와 법의 지배 37
4. 시민사법의 요청과 사법개혁 39
제3절 국민의 형사사법 참여 42
1. 국민의 형사사법 참여에 관한 근거와 효과 42
가. 국민의 형사사법 참여에 관한 근거 42
나. 국민의 형사사법 참여로 인한 효과 43
2. 국민의 형사사법 참여 유형 45
가. 사법부 구성 과정에서의 국민참여 45
나. 재판전 형사절차에서의 국민참여 53
다. 형사재판과정에서의 국민참여 57
라. 기타 피해자참가제도 60

제3장 재판전 형사절차에서의 국민참여 현황 63
제1절 경찰 수사과정에서의 국민참여 65
1. 경찰위원회제도 65
가. 경찰위원회제도의 도입 65
나. 경찰위원회의 구성과 기능 67
다. 경찰위원회의 운영현황 68
2. 민간과의 업무협약 70
가. 민간경비업체와의 업무협약 70
나. 택시콜센터와의 업무협약 71
제2절 검찰 수사 및 기소단계에서의 국민참여 72
1. 검찰시민위원회제도의 도입 72
가. 부당한 공소제기에 대한 통제 72
나. 부당한 불기소처분에 대한 통제 73
다. 수사 및 기소단계에서의 국민참여 모색 78
2. 검찰시민위원회의 구성과 기능 79
가. 검찰시민위원회의 구성과 대상사건 79
나. 검찰시민위원회의 절차 및 효과 81
3. 검찰시민위원회의 운영현황 83
가. 검찰시민위원의 선정현황 83
나. 검찰시민위원회의 활동현황 84
제3절 형사재판전 분쟁해결 과정에서의 국민참여 85
1. 검찰시민옴부즈만 제도 85
가. 검찰시민옴부즈만의 의의 85
나. 검찰시민옴부즈만의 자격과 역할 86
2. 형사조정제도 87
가. 형사조정제도의 의의와 대상사건 87
나. 형사조정위원회의 구성과 절차 88
제4절 현행제도에 대한 평가와 효과적인 국민참여를 위한 논의 방향 90
1. 국민참여 측면에서의 현행제도에 대한 평가 90
2. 재판전 단계에서의 효과적인 국민참여를 위한 논의 방향 93

제4장 비교법적 고찰 95
제1절 미국의 대배심 97
1. 대배심의 도입과 발전 97
가. 대배심의 도입 97
나. 대배심의 발전 99
2. 대배심에 대한 구체적 내용 101
가. 대배심의 구성 102
나. 대배심의 기능과 업무처리절차 105
3. 대배심의 특징 111
가. 소배심과의 비교 111
나. 검사의 역할 111
4. 대배심의 운영현황 및 평가 114
가. 대배심의 운영현황 114
나. 대배심에 대한 평가 121
제2절 일본의 검찰심사회 125
1. 검찰심사회의 도입과 발전 125
가. 검찰심사회의 도입 125
나. 검찰심사회의 발전 126
2. 검찰심사회에 대한 구체적 내용 128
가. 검찰심사회의 구성 128
나. 검찰심사회의 기능과 업무처리절차 129
3. 검찰심사회의 특징 133
가. 미국 대배심과의 비교 133
나. 검찰심사보조원 134
4. 검찰심사회의 운영현황 및 평가 134
가. 검찰심사회의 운영현황 134
나. 검찰심사위원회에 대한 평가 138

제5장 재판전 형사절차에서의 효과적인 국민참여 방안 : 검찰시민위원회 개혁을 중심으로 141
제1절 재판전 단계에서의 국민참여와 관련된 법률안 143
1. 국민의 고소사건 재정심사 참여에 관한 법률안 143
2. 재정심사에 관한 법률안 145
3. 기소심사에 관한 법률안 146
제2절 형사재판전 단계에서의 효과적인 국민참여 방안 모색 148
1. 수사 및 기소단계에 관여하는 검찰시민위원회의 활용 148
2. 검찰 기소권에 대한 종래의 통제제도와의 관계 설정 150
제3절 검찰시민위원회의 구체적인 개혁방안 152
1. 검찰시민위원회의 기능 설정 152
2. 검찰시민위원회의 독립성 확보 방안 156
가. 검찰시민위원회의 소속 문제 156
나. 검찰시민위원회 위원 선정 절차 157
다. 검찰시민위원회 전담 변호사 제도 158
3. 검찰시민위원회의 실효성 확보 방안 159
가. 심의결과에 대한 구속력 부여 159
나. 참고인 출석의무제도 159
다. 지정변호사에 의한 공소제기 및 유지 162
4. 국민참여의 확보 방안 163
가. 사회적 약자의 참여에 대한 배려 163
나. 국민의 눈높이에 맞춘 홍보 전략 164

제6장 결 론 165

참고문헌 173

Abstract 185

지난 세기 사법개혁의 주된 과제가 정치로부터 사법의 독립을 지켜내는 것이었다면, 오늘날의 주된 과제는 사법의 민주화를 지향하는 것이며, 이는 세계적인 추세이다. 과거 권위주의 정권하에서 통치의 객체로서만 인식되던 국민들은 참여민주주의의 부상과 함께 다양한 영역에서 자신들의 권리를 주장함과 아울러 구체적인 행동으로 나아가고 있는 바, 사법 분야도 그 예외가 아니다. 폐쇄적이고 권위주의적이던 사법을 투명하고 민주적인 사법으로 변모시키기 위해서는 일반국민들의 사법참여가 담보될 것이 요청된다. 헌법 제1조 제2항의 국민주권주의 원칙에 의할 때 사법권도 국민으로부터 나오는 것이므로, 주권자인 국민이 수동적인 객체가 아닌 능동적인 주체로서 사법에 참여할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 이러한 요청에 부응하여 형사사건에서의 국민참여재판이 시행되고 있으나, 형사사법의 민주화를 실현하고 사법에 대한 국민적 신뢰를 제고하기 위해서는 형사재판은 물론이고 수사 및 기소가 이루어지는 재판전 단계에서도 국민의 사법참여방안이 적극적으로 모색되어야 한다.
 
스폰서 검사 사건을 비롯한 일련의 검찰관련 스캔들을 계기로 검찰의 막강한 권한 행사를 통제할 수 있는 근본적인 방안이 마련되어야 한다는 주장이 많은 국민들로부터 공감을 얻게 되었다. 2010년 6월 11일 검찰은 기소독점권을 완화하기 위해 ‘검찰시민위원회’를 설치하고, 향후 ‘미국식 기소배심제’를 도입하겠다는 내용을 포함한 자체 개혁 방안을 발표하였다. 이에 따라 전국 41개 검찰청에 검찰시민위원회가 구성되었으나, 현재 동 위원회의 구성과 운영에 대해서는 여러 측면에서 다양한 비판이 제기되고 있다. 특히, ① 검사가 요청한 사건에 대하여만 심의하도록 한 심의대상, ② 각 지방검찰청 및 지청 소속으로 운영됨으로써 발생하는 독립성 약화, ③ 검사장 또는 지청장의 재량에 의한 검찰시민위원의 선임 절차, ④ 심의결과에 대한 기속력 미부여 등이 대표적인 문제점으로 지적되고 있다.
 
검찰은 현재 과도기적 조치로서 검찰시민위원회를 운영하고 있지만, 향후 미국식 기소배심제를 도입하겠다는 의지를 명백히 밝혔다. 검찰이 궁극적으로 도입하고자 하는 미국식 기소배심제도를 우리의 법문화나 사법실정에 맞게 변모시킨 후 시행할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있는 바, 이미 미국식 기소배심제를 모델로 하여 도입된 검찰시민위원회를 중심으로 구체적인 개혁방안을 마련하는 것이 합리적이라 사료된다. 검찰의 독점적인 기소재량권을 효율적이고 민주적으로 통제하기 위해서는 현행법상의 사후적인 통제방식과 더불어 사전적인 통제방식을 이원적으로 운영할 필요가 있으며, 그 과정에 국민이 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련함으로써 민주성이 가미되도록 해야 할 것이다.
 
구체적인 개혁방안과 관련해서는 우선, 검찰시민위원회의 기능이 설정되어야 한다. 현행과 마찬가지로 강력범죄와 고위공직자 부정부패사건 및 금융․경제범죄 뿐만 아니라 공공성이 강한 대규모 보건․환경범죄나 국민들의 불신이 팽배해 있는 법조인관련 사건 등에 대하여는 검사의 신청으로 사전에 공소제기의 여부를 심의할 수 있어야 한다. 미국의 연방 대배심도 원칙적으로 중범죄만을 대상으로 하고 있고, 사법비용의 증대 및 소추의 지연 등을 이유로 상당수의 미국의 주들이 대배심을 선택적으로 운영하고 있으며, 심지어 대배심 기소를 폐지한 주도 있다는 사실을 감안할 때, 제한된 범위의 사건만을 대상으로 한 현행 방식은 신중한 선택으로서 긍정적으로 평가할 만하다. 또한 검찰시민위원회가 명목상의 제도에 그친다는 비판을 극복하고 실효성을 확보하기 위해서는 검사의 재량에 의해 요청되는 사건뿐만 아니라 해당사건의 고소인이나 고발인이 신청한 사건도 심의해야 한다. 다만 불기소처분이 아닌 공소제기 여부 자체의 적정성에 대한 검찰시민위원회의 심의는 검사의 신청에 의해서만 개시되는 것이 국가소추주의를 취하고 있는 현행 형사소송법 체제에 부합한다고 판단된다. 정치적으로 민감한 사건에서의 무죄 판결이 기소권을 행사한 검찰에 대한 비난여론으로 이어지는 상황을 감안해 볼 때, 향후 검찰은 보다 적극적으로 검찰시민위원회를 통해 기소여부의 적정성을 심의 받을 것으로 기대된다.
 
다음으로 검찰시민위원회의 독립성 확보 방안이 모색되어야 한다. 검찰시민위원회는 어디에 소속되더라도 그 업무는 독립적으로 이루어져야 하고, 예산 등과 관련된 사항만이 소속기관에 의해 관장되는 것이 마땅하다. 검찰시민위원회를 주도적으로 도입했던 검찰이 자정 노력의 일환으로 동 제도를 책임감 있게 개혁하는 것이 타당하고, 검찰로부터의 독립성 확보는 검찰시민위원회의 위원 선정절차 및 심의 과정에서의 검찰의 영향력 배제 방안에 초점을 맞추어 논의하는 것이 합리적이라고 생각한다. 검찰시민위원회는 전문가나 사회 명망가가 아닌 일반인의 상식과 살아있는 법감정을 수사 및 기소단계에 반영하기 위해 도입된 제도이다. 그러므로 검찰시민위원회의 위원 선정방식은 일반국민들에게 참여의 기회를 제공하고, 선정과정의 투명성과 공정성을 담보할 수 있도록 무작위 추첨 방식으로 변경되는 것이 타당하다. 또한 “검찰의 고무도장” 내지는 “햄 샌드위치 기소”라는 비유를 통해서도 나타나듯이 검찰의 영향력 배제가 미국식 기소배심제의 성패를 좌우하는 관건이라고 해도 과언이 아니므로, 향후 검찰시민위원회가 사실관계나 법률상의 쟁점들을 파악하는 과정에 있어서 검사의 영향력을 배제하는 방안을 강구해야 할 것인 바, 이를 위해 검찰시민위원회 전담 변호사 제도를 도입하여 법률적인 조력을 제공해야 할 것이다.
 
한편 검찰시민위원회의 실효성 확보 방안으로는 심의결과에 대한 구속력 부여와 참고인 출석의무제도의 도입 및 공소를 제기하고 유지하는 역할을 담당할 지정변호사제도의 시행을 고려할 수 있다. 첫째, 현행 검찰시민위원회제도는 그 심의결과에 기속력이 인정되지 않음으로써 검사의 권한행사에 대한 통제장치로서의 본연의 역할을 제대로 수행하지 못한다는 비판을 받고 있다. 미국의 연방 대배심의 경우, 중죄의 공소제기에 있어서 대배심 의결이 필요요건이고, 일본은 2004년 검찰심사회법 개정을 통해 검찰심사회의 결정에 법적 구속력을 부여하였다. 시민들로 구성된 검찰시민위원회가 검사의 권한행사를 견제한다는 제도의 취지를 고려할 때, 검찰시민위원회의 결정에 대하여는 구속력을 인정하는 것이 타당하다. 둘째, 미국 대배심의 증인소환장 및 증거제출명령장 발부 권한은 대배심의 실효성 확보에 핵심 장치가 되고 있는데, 지퍼게이트 사건에서 미국 헌정사상 최초로 현직 대통령이었던 빌 클린턴을 연방대배심 앞에 세워 자신의 혐의를 증언하도록 만든 것도 바로 이러한 소환장 발부 권한에 기인한 것이다. 그러나 현행 형사소송법상 참고인에 대한 수사는 임의수사가 원칙이다. 물론 검찰시민위원회가 대상사건을 신속하고 적정하게 심의하기 위해서는 참고인에 대한 출석강제가 불가피할 수 있다. 이에 일본과 같이 검찰시민위원회 관련 법률을 제정하면서 참고인의 출석의무 규정 및 변호사의 조력을 받을 수 있는 권리 고지에 대한 규정 등을 명문화하는 방안을 검토할 수 있겠지만, 형사소송법과의 체계정합성을 고려한다면 형사소송법 개정 방안과 함께 검토되는 것이 바람직하다고 생각한다. 셋째, 검사의 불기소처분에 대하여 검찰시민위원회가 공소제기 결정을 내리더라도 동일체 원칙에 따라 조직적으로 움직이는 검찰 스스로가 수사나 기소의지를 가지지 않는다면, 공판과정에서 무죄를 주장하거나 구형을 하지 않는 폐해까지도 발생할 수 있다. 요컨대 검찰시민위원회의 대상사건 중 불기소처분에 대해서는 심의를 통해 기소가 적정하다는 결론이 도출되면 법원이 변호사를 지정하여 공소제기 및 유지 업무를 담당시키는 것이 공정성을 담보할 수 있을 뿐만 아니라, 검찰시민위원회의 실효성도 확보할 수 있는 방안이 되리라 사료된다.
 
나아가 형사재판전 단계에서 국민의 참여를 확보하기 위해서는 일반 국민들에게 그 기회가 개방되어야 함은 물론이고, 장애인 등의 사회적 약자의 참여를 실질적으로 보장할 수 있는 세부적인 장치가 마련되어야 하며, 이와 같은 소수자와 약자에 대한 배려가 함께 할 때 진정한 의미의 국민참여를 실현할 수 있을 것이다. 또한 검찰시민위원회는 어디까지나 국민들의 참여로 생명력이 부여되는 제도라는 사실을 염두에 두고, 국민의 눈높이에 맞추어 제도를 설명하고 적극적인 참여를 유도할 수 있는 맞춤형 홍보 전략이 마련되어야 할 것이다. “누구에게나 개방되어 있는 무료의 공립학교”로서 “국민에게 어떻게 훌륭한 민주정치를 실시할 것인지를 가르치는 가장 유효한 방법”이 바로 배심제도라는 토크빌의 말처럼, 우리의 검찰시민위원회도 주권자인 국민이 민주주의의 가치를 경험할 수 있도록 개방되어 있는 친절한 체험학교가 되어야 할 것이다.