국문요약 15

제1장 서론(박미숙) 39
제1절 문제의 제기 41
제2절 연구의 목적과 방법, 범위 45

제2장 위해식품․불량식품 대처현황과 문제점(박미숙․임유석․김태민) 47
제1절 위해식품 규제 관련법규 검토 49
1. 식품안전 관련법규 49
가. 관련법규체계와 현황 49
나. 식품안전기본법 제정과 그 의의 50
2. 식품안전을 위한 법적 규제의 토대로서의 위해식품 51
가. 위해표지 52
나. 위해평가 54
3. 국정과제 대상으로서의 불량식품 58
가. 법적 개념으로서의 불량식품 58
나. 불량식품 규제법률의 필요성 59
4. 식품위해행위에 대한 처벌의 성격과 문제점 61
가. 식품위해사범의 법적 성격 그리고 죄형법정주의 62
나. 위험범의 과실범 규정 흠결 64
제2절 식품위해사범 대응조직 운영의 문제점 및 개선방안 65
1. 식품위해사범 대응조직의 운영 현황 65
2. 식품위해사범 대응조직 운영의 문제점 67
3. 식품위해사범 대응조직 운영의 개선방안 67
제3절 위해식품․불량식품 수사 및 처리현황 69
1. 불량식품 주요 수사사례 69
2. 식품사범 처리실태와 문제점 73
가. 식품사범 처리의 실태 73
나. 공식통계의 문제점 및 개선방안 83
제4절 식품사범에 대한 양형조사 실태 및 문제점 84
1. 양형조사의 목적 및 범위, 방법 84
가. 양형조사의 목적 84
나. 양형조사의 범위 84
다. 양형조사의 방법 85
2. 식품범죄에 대한 통계 분석 86
가. 식품범죄의 개념과 특징 86
나. 식품범죄의 통계적 현황 87
3. 대법원 양형기준과 식품 형사사건 판결문의 통계 자료의 관계 89
가. 대법원 양형기준의 내용 89
나. 식품사범 판례의 특징 90
다. 판결문 자료 분석결과 91
라. 양형기준 적용 판결문 분석 100
4. 식품사범 처리상 문제점 및 개선방안 101
가. 문제점 101
나. 개선방안 102
5. 결론 104

제3장 각국의 식품위해사범에 대한 대처방안(박미숙․조병인) 107
제1절 미국의 식품안전에 대한 형사정책적 접근 109
1. 미국의 식품안전감시 동향 109
2. 식품안전을 위한 법규 및 조직현황 111
가. 식품안전 관련 법규와 지침 111
나. 식품시설 검사 및 조사업무 관련 지침 119
다. 식품안전 감시기관의 조직과 주요 업무 120
라. 연방행정청의 식품긴급대처 네트워크(FERN)의 역할 122
3. 식품사범에 대한 연방 법집행기관의 역할과 주요 활동 124
가. 식품사범에 대한 검찰의 기소 증가 124
나. 식약청(FDA) 범죄수사단(OCI)의 역할 및 수사 활동 124
4. 검토 및 시사점 134
제2절 독일의 식품위해사범 대처현황 135
1. 독일의 식품법 제정의 의미 135
2. 독일 식품법의 규정 특성 136
3. 독일 식품법상 식품의 개념 138
4. 위해식품 (제5조) 유형과 관리 138
5. 벌칙 139
제3절 일본의 식품안전사범 통제와 관리방안 140
1. 식품안전관련 법제도 140
2. 식품안전 관련 조직 141
3. 식품안전사범 검거 및 단속현황 142
4. 식품사범 처리기관의 역할 144
5. 식품안전사범의 처벌과 형량 149
6. 후쿠시마 원전사고와 식품안전 151

제4장 식품안전과 식품위해사범에 대한 국민․전문가 인식 조사(송봉규) 157
제1절 일반국민 인식조사 159
1. 조사 설계 159
가. 조사 설계 159
나. 조사 항목 160
다. 표본 설계 161
라. 응답자 특성 162
2. 4대 사회악에서 불량식품의 위치 164
가. 4대 사회악 인지 164
나. 4대 사회악 안전체감도 164
다. 4대 사회악의 중요도 165
3. 식품안전 정보의 인지경로와 불안 요소 166
가. 식품안전 정보 인지경로 166
나. 식품안전 인식의 영향 요소 167
다. 식품구입 및 먹을 경우 불안요소 168
4. 식품안전에 대한 평가 170
가. 식품 과정의 안전인식 정도 170
나. 식품안전에 대한 전반적인 평가 171
5. 식품안전정책의 만족도 173
6. 위해식품사범에 대한 형사정책 평가 174
가. 위해식품사범에 대한 단속과 처벌에 대한 평가 174
나. 위해식품사범 형사정책 만족도 175
7. 위해식품사범 처벌의 효과 177
가. 위해식품사범 근절을 위한 행정․형사 처분 이행의 적절성 177
나. 행정처분과 형사처벌의 효과성 178
8. 위해식품사범에 대한 형사정책의 문제점과 효과적인 방안 180
가. 위해식품사범 근절 노력의 문제점 180
나. 위해식품사범 근절을 위한 효과적인 방안 182
9. 위해식품 경험과 신고 185
가. 위해식품 경험과 신고 185
나. 위해식품사범 경험과 신고 187
다. 식품에 의한 식중독이나 질병 경험과 신고 189
제2절 전문가 조사 193
1. 조사 설계 193
2. 1차 조사결과 194
가. 식품안전에 대한 평가 195
나. 위해식품사범에 대한 평가 206
3. 2차 조사결과 217
가. 식품안전에 대한 평가 217
나. 위해식품사범에 대한 평가 226
제3절 조사결과의 요약 234
1. 일반국민 인식 234
2. 전문가 평가 237

제5장 불량식품 및 위해식품 근절을 위한 정책방향(박미숙) 243
제1절 불량식품 및 위해식품 근절을 위한 정책방향의 기초 245
제2절 식품안전관리의 효율화토대로서 위해성평가시스템 확립 246
제3절 식품안전관련 법제도 및 조직 정비 247
1. 법제도 및 조직 정비방향 247
2. 규제대상의 명확화 및 규제의 효율화 방안 250
가. 규제대상으로서 불량식품, 위해식품과 허위과장광고 250
나. 고의 식품위해사범에 대한 엄중처벌 251
다. 단속공무원 등의 신고의무 인정 253
라. 식품관련 담당공무원의 공무원 의제 253
3. 무분별한 단속 지양 254
4. 식품사범 대응 조직기관과의 협조 등 효율성 강화 255
5. 적정한 처벌 및 양형 258
가. 양형기준의 준수 258
나. 식품위생사범 재범방지 대책으로서의 범죄수익몰수제도 활용 259
다. 부당이득환수제도 및 최저형량제의 재고 260
6. 기타 식품위해사범 근절을 위한 방안 활용 261
가. 부정불량식품 등 신고포상금제도의 활성화 261
나. 식품이력추적제도 구체화 263
7. 안전정보관리체계 구축 및 정보공개 263

제6장 결론(박미숙) 265

참고문헌 275

Abstract 281

부록 309
부록 1. 일반국민의 인구사회학적 특성에 따른 주요 변인 차이 309
부록 2. 전문가조사 설문지 388

1. 연구의 목적 및 의의
 
식품안전강국 실현이라는 국정과제의 수행 2년차가 지나가고 있는 가운데 식품안전확보를 위한 다양한 정책들이 추진, 시행되고 있다. 이 시점에서 새 정부초기 도입된 새로운 제도, 기구 등의 식품안전전략 수행성과를 점검해보는 것은 향후 식품안전확보를 위해 시기적으로나 정치적으로도 매우 중요하고도 의미 있는 작업이다. 과연 우리는 식품안전을 위해 어떤 길을 걸어왔는가, 무엇을 하였는지, 식품불안감이 감소되었는지, 실제 위해식품 내지 불량식품이 감소되었는지 궁금하지 않을 수 없다.
식품안전이 국정과제로 선정된 이후 국정과제 수행을 위한 부처로서 기존의 식품의약품안전청은 식품의약품안전처로 승격되면서 국무총리실 산하로 자리매김하고 있으며, 부처기능 총괄과 기술적 노하우를 제공할 수 있는 최소한의 정부조직 및 그 여건은 갖추어져 있다고 할 수 있다. 그런데 식품안전관련 법률상 처벌대상이 되는 위해식품의 정의 및 그 범위는 여전히 광범위하고도 불명확한 상태이다. 나아가 국정과제로서 식품안전과 관련하여 그 대상으로 되는 불량식품의 범위는 더욱 더 불명확하고 애매하다. 불량식품 근절이라는 국정과제가 실효성을 거두기 위해서는 싸움의 대상을 분명히 해야 한다는 일각의 목소리에도 귀 기울여야 하며, 무엇보다 현행 식품안전관련 법규의 기본 틀은 식품사업자에 대한 규제를 통하여 식품의 안전성을 확보하는 것으로 짜고 있어서 이러한 식품위생법상 규제의 기본 틀이 과연 적정한가? 식품위생법의 정당화근거가 식품소비자의 건강보호라는 공익에 있다고 하여 현행 제도는 이대로 두어도 괜찮은지에 대해서는 진지한 논의가 필요하다.
식품위생법은 소위 헌법에 규정된 국민의 생명권과 건강권을 다른 사람으로부터 보호할 의무를 각종 식품관련 법규를 통해 실현하고자 법률적 근거를 마련하고 있지만, 과연 현행 제도와 정책이 식품안전을 담보하기 위한 최적의 환경을 제공하고 있는가 하는 의문도 제기된다. 사실 식품안전의 문제는 안전만큼이나 식품산업 진흥 및 육성이라는 과제도 동시에 안고 있는 문제이다. 즉 식품산업육성과 일반소비자 보호를 양 축으로 하는 체계적 고리속에 있다. 다만 어느 방향으로서나 위해식품의 경우 생명․신체․건강에 현저한 위해를 초래하고, 그 피해의 발생도 신속하기 때문에 그 침해행정의 단속과 그 후속처리가 신속하게 이루어져야 한다.
우리나라의 경우 식품산업의 특성상 소규모 영세업자를 주된 대상으로 하는 점, 식품산업의 특성, 대형안전사고의 위험 등이 도사리고 있으며, 법정책상으로는 제조업체에 대한 무분별한 단속 등으로 인한 영세 영업자의 성장성 저하와 소비자 선택권 저하 등이 우려되고 있는 상황이다. 따라서 현재 식품안전과 관련하여 전반적인 실태와 인식을 정확하게 파악하고, 합목적적인 형사정책의 제언을 하는데 의의가 있다.
 
2. 연구의 내용 및 방법
 
본 연구는 제18대 정부의 국정과제로서 불량식품 근절을 위한 공과의 점검과 이에 대한 정확한 평가와 형사정책적 개선방안을 위한 연구이다.
먼저 식품위해사범에 대한 관련법제도를 중심으로 하여 그 현황을 살펴보고 형사정책방안과 관련되는 문제점을 짚어보고자 한다. 그리고 식품문제는 더 이상 국내문제에 한정하지 않으며, 식품안전사범에 대한 대응은 국제적인 협력을 필요로 하는 글로벌한 문제의식으로 등장하였고 이에 대한 대처도 중요한 과제라는 점에서 각국의 식품위해사범에 대한 대응을 위한 법제도를 검토하여 그 시사점을 찾아보기로 하였다(제2장). 특히 국정과제를 수행하는 과정에서도 식품안전에 대한 국민들의 불안감을 계속되고 있는데, 그 이유를 식품위해사범에 대한 양형이 관대하다는 데에서 비롯된다는 인식이 널리 퍼져 있다. 이 장에서는 양형실태를 파악해보고 식품위해사범에 대한 양형기준이 적정하게 적용되고 있는지, 식품위해사범에 대한 양형상 문제점이나 개선방안은 무엇인지도 함께 짚어보기로 하였다. 한편 식품안전강국실현은 중요한 국정과제로서, 이에 대한 국민 및 전문가의 인식이 어떠한지를 살펴보는 것은 향후 식품위해사범 근절을 위한 실천적 방안을 모색하는데 중요한 조사자료가 될 것으로 보인다(제4장). 이상의 연구결과를 토대로 하여 불량식품 근절을 위한 대응방안 및 개선책을 모색하고자 한다(제5장).
이를 위하여 국정과제 선정 이후 식품안전 체계 및 법제도 현황 파악을 위해 문헌연구를 시작으로 식품위해사범에 대한 정책과 인식변화를 살펴보기 위해 일반인과 전문가들의 인식조사를 실시하고자 한다. 이를 토대로 하여 현행 식품안전 관련 법제도와 정책을 전반적으로 검토한 후 식품안전 관련 정책방향을 제시하고자 한다.
마지막으로 결론에서 몇 가지 구체적 정책방안을 제시하기로 한다(제6장).
 
3. 연구의 이론적 논의
 
가. 불량식품의 법적 개념 및 규제의 필요성
 
현행 ｢보건범죄단속에관한특별조치법｣에 의하면 부정식품 및 첨가물 등의 제조 등의 범죄에 대하여 가중처벌 등을 한다. 그런데 동법 또한 부정식품의 개념에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않을 뿐만 아니라 유해 등의 기준에 대하여 단순히 ‘유해’해서는 안 되며, ‘현저히 유해’하다는 것을 그 기준으로 하고 있으며, 그 부정식품의 ‘현저히 유해의 기준’에 대하여는 동법 시행령 제4조에서 규정하고 있다. 먼저 보건범죄단속법상 부정식품이란 식품위생법상의 영업관련 인․허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 제조․가공한 경우 등이다. 따라서 동법상 인․허가를 받지 않은 식품은 위해식품이 아니라 부정식품이며, 이에 대하여는 무기 또는 5년 이상의 징역에 처하도록 되어 있어 그 형이 가중된다. 그러나 식품위생법상으로 위해식품이 아니라, 단순히 인․허가 관련 행정단속 위반사항까지 형사범으로 처벌하고 그 형량도 가볍지 않다는 점은 문제이다. 단순한 위해식품 정도가 아니라 보건범죄단속법상의 부정식품에 해당할 경우에는 가중처벌하고, 또 중대범죄유형에 대하여는 이 가중처벌규정을 충분히 활용할 수가 있다. 다만 문제는 이 경우에도 형법상 살인죄의 형량에 버금가는 최소 5년 이상의 징역에 처하도록 하는 것이 과연 적정한가, 죄형법정주의 원칙에 비추어 과잉형법이라는 비판을 면하기 어렵다.
이에 현행법상 불량식품 개념은 법적 개념이 아니기 때문에 그 개념과 내용 범위에 대하여 논란이 일고 있다. 이에 대하여 불량식품의 정의와 유형에 대한 정부의 입장에 의하면 불량식품은 일반적으로 품질이 떨어지는 식품으로서 국민에게 불안감을 조성하는 모든 식품을 포함하는 개념이라고 한다. 한마디로 비위생적인 식품을 불량식품으로 본다는 것이다. 그리고 구체적으로 협의로서는 예컨대 부패․변질되거나 발암물질 등이 함유되어 인체에 유해한 식품, 광의로서는 허위과대광고, 가짜식품 등 소비자를 속이는 모든 식품 등이 이에 포함된다. 즉 원산지를 속인다든가 과대광고 그리고 제품의 품질이나 가격을 속여 파는 행위 등도 모두 처벌대상이기 때문에 불량식품으로 표현하고 있지 않으나 실질적으로는 불량식품의 범주에 포함되는 것으로 이해된다. 그런데 문제는 이러한 불량식품 정의에서 그 유형으로서 ‘사회적인 통념상 위생적이지 않거나 부적절한 식품을 고의적으로 생산․제조․유통․판매하는 모든 종류의 행위’로 정의하고 있다. 이와 같은 불량식품의 정의를 제시함에 있어서 ‘사회통념, 위생적, 부적절한’ 등의 용어는 소위 근절대상으로 포섭하기에는 매우 불명확하고도 애매한 개념이라고 하지 않을 수 없다.
 
나. 식품위해사범과 죄형법정주의
 
식품위생법상 식품위해사범은 사람의 생명 또는 신체의 건강을 해칠 우려가 있는 경우를 식품관련 인․허가 제도를 거치지 않은 경우에까지 포함하고 있고, 이로써 바로 ‘위해하다’는 판단대상으로 하고 있다. 식품안전을 확보하기 위해 인․허가제도를 강화해야 하는 점은 충분히 공감할 수 있으나, 인․허가를 받지 않은 식품은 바로 위해하다는 결론으로 이르는 것은 위해식품의 범위를 확대하는 것이다. 과연 이러한 위해판단의 대상이 형사처벌의 대상으로 될 수 있는 죄형법정주의 원칙에 부합하는가 하는 점은 의문이며, 결국 이는 처벌의 확대를 가져오며, 형법의 죄형법정주의에 반할 수 있다.
또한 식품위해사범은 위험범을 그 대상으로 한다는 점에서는 이론이 없으나, 고의범과 과실범의 구분에 따른 처벌의 차등화가 적정한가 하는 점이 문제된다. 결국 식품사범의 특성상 고의보다는 과실에 의한 경우가 대부분일 것으로 보이는데, 현행 식품법상으로 고의입증이 어려운 경우에 무죄가 될 수밖에 없다. 이 점은 식품사범의 특성에 비추어보아서도 바람직하지 않으며, 과실범에 대한 규정 정비가 필요하다.
다. 식품위해사범 대응 조직의 현황
 
1) 식품위해사범관리의 문제점
최근 식품사범관련 기관의 공식통계자료를 살펴보면, 식품사범에 대한 용어의 정비가 통일적으로 이루어져야 하고, 이에 대한 법제 정비도 필요하다.
공식통계에서 나타난 식품사범 관리 기관별 문제점을 살펴보면, 경찰의 경우 식품사범 전반에 대해 구속수사가 적게 나타나 범죄의 심각성이 상대적으로 심각하지 않은 것을 알 수가 있고, 영세업체들의 경제적 상황이나 여건을 고려하여 단속을 실시하였지만, 식품사범의 위험성에 대해서는 고려하지 않은 것을 볼 수가 있다. 검찰단계에서도 대부분의 사건이 불기소 처분이나 구약식 사건으로 처리되어 범죄의 심각성에 대한 논의가 필요함을 알 수가 있다. 식품사범의 경우 재범률도 높게 나타난 바, 이에 대한 논의도 필요하다.
또한 식품위해사범에 대해 수사기관인 검사와 사법경찰이 접근할 경우에는 강제수사 법정주의에 의해 영장주의 원칙이 엄격하게 적용된다. 그러므로 식품위해사범에 대한 사전정보와 범죄혐의만을 가지고 접근한다면 전문적인 인력과 장비 그리고 재원의 뒷받침 없이 실시되는 단속과 수사가 실제 형사처벌까지 이어지는 경우가 쉽지만은 않을 것이다. 아울러 특별사법경찰은 각 해당영역에서 업무의 독자성과 전문성을 기본으로 한 전문수사관으로서 그 임무를 수행해야 하지만 소속 행정청 조직의 인력과 장비 그리고 예산(수사지원활동비용 등)의 한계 때문에 적극적인 업무를 실시하는데 지장을 초래한다. 그리고 중앙 행정청이나 지방자치단체 소속의 특별사법경찰들은 검사의 일괄적인 지휘를 받고 활동하는 경우와 조직의 자체업무 수행만으로도 모든 재원을 투입시켜서 활동하고 있는바, 전문적인 단속과 인력이 상대적으로 부족한 경찰의 합동단속 요구에 적극적으로 협조해야 하는 필요성에 대해서도 고민해보아야 할 것이다. 이러한 구조적인 문제는 사실 유관기관 간 업무협조가 원활하게 이루어질 수 없는 사유이기도 하다.
2) 식품위해사범 관리 대응
식품위해사범 척결이라는 국정운영 목적 달성을 위해 식품안전중점검찰청 지정을 시작으로 경찰과 행정기관의 특별사법경찰들이 적극적으로 대응하는 것은 사실이지만, 수사지휘 및 감독문제, 유관기관 간 업무의 중복성 및 복잡성, 그리고 식품안전범죄에 이해관계가 있는 당사자들의 인식과 억제를 위한 위하력 문제 등을 종합적으로 고려했을 때 다음과 같은 조직운영의 개선이 필요하다.
첫째, 식품범죄에 대한 효과적인 억제를 위한 처벌의 신속성과 엄격성 그리고 확실성을 제고하는 측면에서 실질적으로 수사기관과 마찬가지로 유관기관 행정청 소속 특별사법경찰의 역할이 중요하다.
둘째, 식품위해사범 관련 유관기관 소속의 특별사법경찰은 특별형법범상 식품범죄를 중심으로 단속과 행정처벌을 중심으로 활동하는 것이 바람직하며, 관련 행정청이 접근하는 경우 범죄현장 단속에서 시작하여 범죄혐의 입증을 위한 증거가 현장에서 수집가능하고 증명력 있는 증거물 채택에 있어서도 쉽게 접근할 수가 있다.
셋째, 식품위해사범 사안의 중요성과 심각성이 더해진 사건에 대해 전문적으로 대처할 수 있는 범죄수사의 전문성을 확보해야만 한다. 이는 실제 공판과정에서 범죄혐의를 입증할 수 있는 증거능력 확보를 중심으로 검사의 공소유지를 위한 일련의 형사소송절차 등에 대해 전반적인 법률지식까지 구비된다면 단순한 고발이나 송치업무가 아닌 전문수사관으로서의 그 역할을 수행할 수가 있을 것이다.
넷째, 일반적인 범죄수사는 수사기관의 인지 또는 고소 및 고발을 시작으로 일선 수사기관에 의해 진행된다. 그러다보니 수사기관은 형사소송절차에 의해 범죄를 임의적으로 수사하고 강제수사를 예외적으로 실시할 수가 있다. 이는 대부분의 식품범죄에 대한 증거채증 활동이 현장에서 이루어지기에 영장주의를 엄격하게 적용한다면 형사절차보다는 행정절차에 의한 증거채증이 훨씬 더 효과적일 수밖에 없다.
마지막으로 법률전문가인 검찰과 수사전문가인 경찰과는 달리 식품분야에서 발생하는 범죄에 대응하기 위해서는 또 다른 전문적인 지식이 요구되며, 이러한 별도의 요건이 충족된다면 식품사범을 집중적으로 통제가 가능하기에 궁극적으로 행정목적을 달성하기 위한 효율적인 식품위해사범에 대한 조직이 운영될 것이다.
라. 식품위해사범 관련 판결문 양형 조사결과
 
최근 시리얼 대장균군 검출 사건으로 촉발된 식품위생법상 ‘자가품질검사 제도’에 대한 식품의약품안전처의 해결방안은 또 다시 처벌 조항의 강화였다. 반복적으로 발생하는 일련의 식품 사건에 대한 엄벌요구가 끊이질 않고 있고 이에 대하여 대책방안을 강구하는데 있어서 처벌 조항강화로 대응하고 있는 실정이다. 이러다보니 국민들의 법감정과 사법부의 판단의 괴리는 점점 더 깊어져가고 있다. 전체 입건 수 대비 ‘구공판’ 기소율이 불과 1%에 불과하며, 이에 대한 실형선고 건수 역시 한해 평균 5.3건에 불과하며, 대부분의 판결이 벌금형이며, 평균 벌금형이 불과 599만원이라는 것은 최고 벌금형이 1억원 이하로 규정되어 있는 처벌 조항과 얼마나 큰 괴리가 있는지 쉽게 판단할 수 있다.
또한 전체 조사된 판결문의 위반조항을 보면 단순 영업자 허가 등에 대한 사항과 영업자 준수 사항 위반 등 일반음식점 및 휴게음식점에서 발생하는 행정 위반사항에 대해서 영업정지 등의 행정처분 이외에 관행적으로 형사고발조치를 병행하여 사건을 처리하다 보니 실질적으로 수사를 담당하는 수사기관인 검찰에서도 간단한 약식기소를 할 수 밖에 없을 것으로 추측된다. 그렇다면 이처럼 식품접객업소의 영업자 등록 및 신고 내지 영업자준수사항 위반에 대한 것은 과태료 또는 과징금 등의 행정처분만으로 처벌하거나 기존 처벌조항을 보다 세분화해야 할 것이다. 실제 처벌을 구하는 수사기관인 검찰조차 재판조차 불필요한 경미한 사건으로 간주하여 약식기소를 하게 될 정도인 것을 법령 개정을 담당하는 식품의약품안전처에서도 이를 반영하여 전반적인 처벌조항에 대한 개정 작업을 시행해야 한다.
현행 대법원 양형기준에는 위해식품에 대한 제4조 내지 제7조 및 제93조와 허위표시 및 과대광고인 제10조 및 제13조에 대한 선고형에 대한 기준만이 명시되어 있으며, 실제 식품사범의 대부분을 차지하는 영업자 등록 및 준수사항에 대한 부분은 포함되어 있지 않다. 이러다보니 수사기관인 검찰에서 법원의 양형기준이 없는 사건에 대해 예단하여 약식기소를 하는 것에 대해서 비판이 어려우며, 실제 재판을 진행하는 각급법원 재판부 역시 상황과 개별적인 판단에 따라 선고형이 달라질 수 있기 때문에 피고인에게 적절한 양형이 선고되었는지를 판단하는 것이 불가능하다. 이에 당장 식품위생법의 처벌조항을 개정하는 것이 매우 어려운 작업이라는 현실을 감안할 때 그보다는 대법원 양형기준에 영업자 등록 및 준수사항 등에 대한 것을 포함시키는 작업도 고려해 볼만 하다.
또한 현행 양형기준조차 각급 법원에서 판결을 선고할 때 제대로 적용되고 있는지 여부를 명확하게 확인할 수 있도록 양형기준 적용여부를 판결문에 명시하도록 강력한 권고안을 마련해야 할 것이다. 이번 연구를 통해 조사되었듯이 전체 300건 가운데 93건이 현재 양형기준이 제정되어 있었지만 실제로 판결문을 통해서 적용여부를 명확히 한 것은 8건에 불과했다. 물론 재판부에서 판결을 선고할 때 당연히 양형기준이나 선행 판결 등을 통해서 고심을 할 것이지만 이미 재판부의 편의성과 피고인의 권리를 위해서 어렵게 제정해 놓은 것을 판결문에 적시하는 것 자체가 큰 어려움을 아닐 것이므로 이에 대해서 각급 법원 담당 재판부에 보다 강력한 권고안을 마련할 필요가 있다.
마지막으로 이번 연구결과는 기초자료를 확보한 것에 큰 의미를 두면서, 향후 여건이 된다면 법원행정처 및 전국 각급 법원, 대검찰청 등과 연계하여 식품사범에 대한 전수 조사를 실시하여 보다 정확하고 실질적인 양형기준의 실제 자료 수집이 가능할 것이다. 그렇게만 된다면 이를 토대로 정밀하게 분석하여 현행 식품위생법 등 관련 법령의 처벌조항에 대한 전면적인 연구가 가능하며, 이런 연구가 반드시 시행되어야 할 것이다.
 
4. 각국의 식품위해사범 정책
 
가. 미국
 
미국 사회에서 인식하는 식품범죄에 대한 심각성 수준은 건강권 침해 문제를 넘어서서 식품테러로까지 규정하여 적극적으로 대처하는 법적․제도적 시스템을 마련하고 있다. 식품범죄에 대해서는 오래전부터 수많은 법률에서 예방과 대처에 대해 규정하고, 끊임없이 개정되는 가운데 사후 재발방지를 위한 유관기관 간의 충분한 공조체제를 유지하고 있으며, 그 전제조건으로 식품범죄 담당 조사관들의 전문성이 확보되어 있다.
특히, 식품안전사범에 대한 수사기관의 대응능력을 보았을 때, 식약청(FDA) 범죄수사단(OCI)의 조사관들은 전직 범죄수사나 비밀경호 등 특수한 영역에서 범죄와 관련된 업무를 담당했던 유경험자들이 대부분이기 때문에 식품범죄 조사에 있어서는 확실한 전문성이 담보되어 있는 것이 우리나라의 경우와는 확연하게 구분되고 있다. 물론 영미법계 국가의 형사사법제도 중에서 특히 수사시스템은 원론적으로 다른 문제이지만, 식품안전범죄를 예방하고 진압한다는 국가행정의 합목적성은 동일하기 때문에 국내에서 발생하는 식품안전사범에 대한 통제방법에 대해서는 다시 한 번 고민해볼 필요가 있다.
마지막으로 식품안전범죄자에 대한 처벌 문제에 있어서는 국내의 식품위생법과 같이 위반유형과 처벌에 대해 구체적이고 상세하게 규정되어 있지 않지만, 식품안전을 침해한 기업에 대해서는 강력하게 처벌하는 것이 원칙이 되었고, 이에 해당하는 손해배상액이나 민사금전벌 또한 상당한 금액으로 징구하고 있다.
 
나. 독일
 
독일은 국가의 위험방지의무에 대한 이론적 법리적 논의는 차치하고서라도 이것이 오늘날 헌법적 가치에서부터 출발하고 있다는 점에 대하여는 이론의 여지가 없는 것으로 보인다. 독일의 경우에도 전 유럽을 휩쓴 BSE 스캔들로 인하여 식품관련법령과 조직에서 근본적인 변화를 겪어왔다. 식품안전 관련 위기는 식품안전관리체계에 대한 국민의 불신을 가져왔고, 식품안전관련법규 및 조직을 재정비할 필요성이 크게 요구되기에 이르렀다. 무엇보다 독일 식품법의 대부분이 EU 법령에 근거하고 있어 이들에 대한 정보수집이 매우 중요하다. 이를 토대로 하여 식품안전법규를 만들고 식품안전을 위한 각종 조치를 수행하고 있다.
식품안전관리법규의 기본법인 식품 및 사료법(Lebensmittel und Futtermittelgesetzbuch)의 목적은 인간의 건강에 대한 인간의 건강에 대한 위험을 예방하거나 방지함으로써 소비자를 보호하고 식품, 사료, 화장품과 생활필수품의 유통에 있어서 기망(Täuschung)을 방지하며 경제참여자와 소비자에게 정보를 제공하는 데에 있다. 이 법은 종전 유럽의 식품관련 법률이 국내법에 그대로 적용할 수 없는 문제점을 극복하고 새로이 유럽공동체법과의 식품 정의를 따라 동일하게 규정함으로써 그동안 혼재되어 적용상 어려움을 겪던 문제점도 개선되기에 이르렀다.
또한 독일은 식품안전과 관련하여 당국의 관리․감시체제는 다른 분야보다 상대적으로 더욱 철저하고 효율적으로 운영하고 있다. 특히 광우병을 계기로 독일의 식품안전관리체계는 위해성 평가의 독립성 확보를 위해 연방소비자보호 및 식품안전청(BVL관리기관)과 연방위해평가연구소(BfR 평가기관)로 분리하였다. 즉 독일의 경우에는 식품안전을 위한 위해평가와 위해관리 체계가 이원화되어 있으며, 연방식품 및 소비자보호부에서는 식품안전법규 제․개정과 식품안전 조치수행을 담당한다. 이는 모두 위해관리로서 적어도 위해를 최소화하거나 예방하는 모든 조치를 수행하고, 연방식품 및 소비자보호부(BMELV)는 연방소비자보호식품안전청(BVL)에 특정 위해관리 활동을 위임하며, 연방소비자보호식품안전청(BVL)은 위해관리에 대한 권한을 갖는다. 마지막으로 여러 주정부의 식품 및 사료 모니터링 결과를 수집․분석하여 보고서를 작성하며, 이러한 보고서는 연방정부 및 주정부가 새로운 모니터링 계획을 세우는데 활용된다.
 
다. 일본
 
일본은 2000년대 들어와 대규모 식품사건이 발생하여 국가적인 대응모델과 정책을 수립하여 오늘날까지 시행해 오고 있으며, 내각부 특명담당대신(식품안전 분야)을 중심으로 소비자청과 식품안전위원회를 두어 전문가들이 각 성(省)과 청(廳)을 지도․감독하고 소비자위원회와 연대하여 운영하고 있다.
소비자청은 소비자위원회와 식품안전위원회와 연대하고 있고, 식품 관련 내각에 식품안전과 관련된 정책과 제도에 대한 조치와 요구사항을 권고하고 있으며, 상호 필요한 정보를 연대하여 실시간으로 교환하고 있다. 동시에 소비자청은 식품사업자에게는 권고․명령․지도, 소비자에게는 공표․주의 환기 권고 업무를 동시에 수행하고 있다. 또한 후생노동성은 식품안전행정기관으로서 식품위생행정을 담당하고, 농림수산성은 식품행정에 대해서 생산부터 출하 전 단계만을 책임지며 후생성과의 책임분담을 명확하게 하고 긴밀한 연계관계를 형성하고 있다.
일본의 식품안전관리에서 전국적으로 거의 대부분의 지자체가 식품안전에 관한 기본지침 및 세부 추진계획을 수립하거나 조례를 제정하고, 각 지자체들이 연대하여 정보의 교류와 의견교환 및 협력 시스템을 구축하고 있다.
5. 일반 국민인식 조사결과
 
일반국민들을 대상으로 한 식품안전과 식품위해사범에 대한 형사정책적 평가 조사의 주요 조사 설계는 제주도를 포함한 전국 16개 광역자치단체에서 실시되었으며, 온라인 패널을 활용한 온라인 조사로 진행되었다. 조사는 2014년 9월 22일부터 9월 24일까지 20대에서 60대까지 성인 남녀 1,100명을 대상으로 지역․성․연령별로 인구비례 할당하였다. 일반국민 인식조사의 표본오차는 95% 신뢰수준에서 표본오차 ±2.95%이다.
 
가. 식품안전에 대한 인식
 
첫째, 일반국민들은 4대 사회악 중에서 불량식품을 가장 모르고 있으며, 중요도는 가장 낮게 인식하고 있다. 일반국민들의 4대 사회악 인지조사에서 학교폭력(‘알고 있다’ 응답비율 95.1%)이 가장 높게 나타났으며, 불량식품(‘알고 있다’ 응답비율 91.5%)로 가장 낮게 나타났다. 또한 일반국민들의 4대 사회악 안전체감도 5점 평균에서 가정폭력이 2.32로 가장 높게 나타났으며 다음으로 불량식품이 2.19로 높게 나타났다. 4대 사회악의 중요도 조사에서는 성폭력이 32.26%로 가장 높게 나타났으며, 불량식품이 18.17%로 가장 낮게 나타났다.
둘째, 일반국민은 식품안전에 대한 정보를 대부분 TV, 라디오 등 방송매체와 인터넷포털, 블로그 등 인터넷을 통해서 수집하고 있다. 일반국민들은 식품안전에 대한 정보를 TV, 라디오 등 방송매체(76.0%), 인터넷포털, 블로그 등 인터넷매체(62.9%), 신문, 잡지 등 인쇄매체(30.2%), 중앙정부, 식품의약품안전처 등 정부기관(18.0%) 순으로 식품안전에 대한 정보를 인지하는 것으로 나타났다.
셋째, 일반국민들이 식품안전에서 불안해하는 요소는 원산지, 가공식품, 화학첨가물, 식품 판매 및 제조업체 위생상태, 유통기한 및 제조일자, 유해물질, 외식 및 길거리 음식 등이다. 주관식으로 직접 기입한 일반국민들의 식품에 대한 불안요소는 원산지 30.0%, 가공식품 23.5%, 화학첨가물 18.5%, 식품 판매 및 제조업체 위생상태 15.8%, 유통기한 및 제조일자 15.5%, 유해물질 14.9%, 외식 및 길거리 음식 10.7% 등이다.
넷째, 일반국민들의 식품안전에 대한 인식에 큰 영향을 미치는 요인은 뉴스, 프로그램 등 방송보도이다. 조사결과에 의하면 방송보도 54.9%, 막연한 불안감 17.6%, 본인 및 가족의 경험 11.3% 순으로 일반국민들의 식품안전에 대한 생각에 영향을 미치는 것으로 나타났다.
다섯째, 일반국민들은 식품의 생산과정, 제조(가공)과정, 유통과정, 소비(판매)과정, 수입 등 전반적인 식품과정에 대해 불안해하고 있다. 특히 수입식품에 대한 불안감이 가장 높다. 5점 척도로 조사한 결과를 ‘불안’과 ‘안전’으로 분류한 결과에 의하면 생산과정 불안 44.1% 안전 11.1%, 제조(가공)과정 불안 49.6% 안전 10.2%, 유통과정 불안 47.2% 안전 9.3%, 소비(판매)과정 불안 37.9% 안전 13.3%, 수입 불안 65.5% 안전 6.9% 등 전반적인 식품과정의 안전인식은 부정적으로 나타났다.
여섯째, 일반국민들의 전반적인 식품안전에 대해서는 부정적이다. 시간적인 관점에서 일반국민들은 현재의 식품안전이 과거에 비해 향상되었으며, 앞으로는 더욱 안전해질 것이라고 평가하고 있다. 5점 척도로 조사한 결과를 ‘위험’과 ‘안전’으로 분류한 결과에 의하면 전반적인 식품안전 위험 34.6% 안전 9.9%, 과거대비 식품안전 위험 29.5% 안전 28.9%, 미래의 식품안전 위험 25.5% 안전 40.1%로 나타났다.
마지막으로 절반 이상의 일반국민은 식품안전정책을 모르고 있으며, 식품안전정책의 체계성, 효과성, 신뢰성, 전반적인 만족도는 긍정적이기 보다 부정적이다. 정부의 식품안전정책을 알고 있다고 응답한 비율은 34.5%로 나타났다. 또한 5점 척도로 조사한 결과를 ‘불만족’과 ‘만족’으로 분류한 결과에 의하면 체계성 불만족 47.0% 만족 13.2%, 효과성 불만족 46.8% 만족 12.5%, 신뢰성 불만족 46.0% 만족 16.0%, 전반적인 만족도 불만족 36.4% 만족 22.5% 등 전반적인 정부의 식품안전정책 만족도는 낮게 나타났다.
 
나. 식품위해사범에 대한 인식
 
첫째, 일반국민들은 식품위해사범이 줄어들지 않고 있으며, 식품위해사범 단속이 제대로 이루어지고 있지 않으며, 처벌도 부적절하다고 인식하고 있다. 5점 척도로 조사한 결과를 ‘부정’과 ‘긍정’으로 분류한 결과에 의하면 식품위해사범 현황에 대한 개선 부정 56.9% 긍정 14.3%, 식품위해사범 단속의 적절한 수행 부정 58.4% 긍정 10.8%, 식품위해사범 처벌의 적절성 부정 60.9% 긍정 15.4% 등 식품위해사범의 형사정책 평가는 부정적으로 나타났다.
둘째, 일반국민들은 정부의 식품위해사범에 대한 형사정책에 대한 평가도 부정적이다. 정부의 식품안전정책보다 형사정책이 더욱 부정적이다. 5점 척도로 조사한 결과를 ‘불만족’과 ‘만족’으로 분류한 결과에 의하면 체계성 불만족 52.9% 만족 10.4%, 효과성 불만족 55.5% 만족 9.5%, 신뢰성 불만족 54.8% 만족 13.3% 등 전반적인 정부의 식품위해사범에 대한 형사정책 만족도는 낮게 나타났다.
셋째, 일반국민들은 식품위해사범 근절을 위해 형사처벌이 행정처분보다 효과가 높다고 인식하고 있다. 식품위해사범 근절을 위한 선호도 조사에 의하면 형사처벌 77.4%, 행정처분 22.6%로 나타났다. 또한 형사처벌보다 행정처분이 효과적이라고 인식하는 일반국민들은 영업소의 폐쇄(37.8%), 정지(21.7%), 취소(19.3%) 명령이 가장 효과적이라고 인식하고 있다. 일반국민들은 식품위해사범 근절을 위해서 가장 효과적인 형사처벌이 벌금과 징역을 병행하는 것이라고 생각한다. 조사결과에 의하면 식품위해사범 근절을 위해 효과적인 형사처벌은 벌금 2.9%, 징역 14.9%, 벌금과 징역 82.1%로 나타났다.
넷째, 일반국민들은 식품제조(가공)에 대한 단속, 법원의 형량, 식품유통에 대한 단속, 식품관련 종사자들의 자체노력 등이 위해식품사절 근절의 문제라고 인식하고 있다. 또한 일반국민들은 식품위해사범 근절을 위해 법원의 형량, 식품유통에 대한 단속, 경찰의 수사, 식품유통에 대한 단속, 식품관련 종사자들의 자체노력 등이 효과적이라고 인식하고 있다. 조사한 결과에 의하면 식품위해사범 근절을 위해 일반국민들은 식품제조(가공)에 대한 단속 20.1%, 법원의 형량 19.6%, 식품관련 종사자들의 자체노력 13.4% 등이 가장 문제이며, 법원의 형량 26.0%, 식품제조(가공)에 대한 단속 13.8%, 식품관련 종사자들의 자체노력 10.1% 등이 효과적이라고 인식하고 있다.
마지막으로 일반국민들은 위해식품, 식품위해사범, 식품에 의한 식중독이나 질병 등에서 식품에 의한 식중독이나 질병 경험이 가장 많으며, 식품위해사범을 목격하거나 경험한 비율이 가장 낮다. 또한 일반국민들은 위해식품, 식품위해사범, 식품에 의한 식중독이나 질병을 경험할 경우 경찰, 검철, 법원 등 사법기관과 식품의약품안전처, 보건복지부, 농림축산식품부 등 식품관련기관에 가장 많이 신고하고 있다. 조사한 결과에 의하면 일반국민들 22.6% 위해식품, 10.6% 식품위해사범, 30.5% 식품에 의한 식중독이나 질병을 경험한 것으로 나타났다. 일반국민들이 위해식품, 식품위해사범, 식품에 의한 식중독이나 질병을 경험한 경우 불량식품 통합신고센터 1399로 신고하다는 응답비율은 매우 낮게 나타났다.
 
6. 전문가인식 조사결과
 
가. 조사대상 및 방법
 
식품안전사범 관련 전문가들을 대상으로 식품안전과 식품위해사범에 대한 형사정책적 평가를 위해서 식품의약품안전처, 농림축산식품부 농산물품질관리원, 경찰, 검찰, 학자 및 연구자 등을 대상으로 자문회의를 개최하였다.
자문회의를 개최한 결과를 바탕으로 전문가조사는 1차와 2차 조사로 구분하여 진행하였다. 1차 조사는 식품의약품안전처, 농림축산식품부 농산물품질관리원, 경찰, 검찰, 학자 및 연구자 50명을 대상으로 2014년 9월 1일부터 9월 14일까지 2주간 이메일을 통해서 진행되었다. 설문문항은 식품안전과 식품위해사범에 대한 의견을 자유롭게 서술할 수 있도록 개방형 설문지로 진행되었다. 2차 조사는 1차 조사에서 도출된 의견을 종합하여 식품안전 6개 분야와 식품위해사범 4개 분야로 분류하였다. 분야별로 분류한 전문가 의견에 대해 2014년 9월 15일부터 30일까지 약 2주일간 1차 조사와 동일한 전문가들을 대상으로 동의여부를 조사하였다. 전문가조사 응답률은 1차 조사 38%, 2차 조사 44%로 나타났다. 집단별로 응답률을 살펴보면 농림축산식품부 농산물품질관리원이 가장 높았으며, 검찰이 가장 낮게 나타났다.
 
나. 조사대상
 
전문가들을 대상으로 한 조사는 크게 식품안전과 식품위해사범에 대한 의견 등으로 구분하였다. 1차 조사에서 전문가들의 식품안전에 대한 의견은 1) 우리나라 먹을거리에 대한 안전성, 2) 불량식품의 심각성, 3) 식품안전에 대한 국민들의 불안감, 4) 식품안전의 사각지대와 위협요소, 5) 식품안전정책의 평가, 6) 식품안전정책의 개선방안 등 6가지로 분류하였다. 전문가들의 식품위해사범에 대한 의견은 1) 식품위해사범의 심각성, 2) 식품위해사범의 단속과 처벌의 적절성, 3) 식품위해사범의 단속, 수사, 재판, 형량 등 형사정책의 문제점 및 애로사항, 4) 식품위해사범의 단속, 수사, 재판, 형량 등 형사정책의 개선방안 등 4가지로 분류하였다.
 
다. 1차조사결과
 
1) 식품안전에 대한 인식
첫째, 우리나라 먹을거리에 대해 전문가들의 의견은 크게 ‘안전하다’와 ‘안전하지 않다’로 대립되었다. 둘째, 불량식품의 심각성에 대한 전문가들의 의견은 크게 ‘심각하다’, ‘심각하지 않다’로 대립되었다. 또한 전문가들은 불량식품이 심각한 이유로 수입식품에 대한 식품안전관리 문제를 지적하였다. 셋째, 식품안전에 대한 국민들의 불안감에 대한 전문가 의견은 크게 ‘높다’와 ‘낮다’로 대립되었다. 전문가들은 식품안전에 대한 국민들의 불안감이 높은 이유로 ‘언론보도’에 대한 의견을 제시하였다. 넷째, 식품안전의 사각지대와 위협요소에 대한 전문가들 의견도 제시되었다. 다섯째, 식품안전정책에 대한 평가에 대한 전문가 의견은 크게 ‘잘되고 있다’, ‘문제가 많다’로 대립되었다. 마지막으로 식품안전정책의 개선방안에 대한 전문가 의견은 크게 ‘조직의 일원화, 업무분위기 조직문화’, ‘유관기관의 협업’, ‘프로그램’, ‘강력한 법과 효율적인 정부의 안전관리체계’, ‘언론의 통제’, ‘특별한 관리’ 등으로 분류되었다.
 
2) 식품위해사범에 대한 인식
첫째, 식품위해사범의 심각성에 대한 전문가 의견은 ‘심각하지 않다’와 ‘심각하다’로 대립되었다. 둘째, 식품위해사범의 단속과 처벌의 적절성에 관한 전문가 의견은 ‘적절하다’와 ‘적절하지 않다’로 대립되었다. 또한 전문가들은 식품위해사범의 단속과 처벌이 ‘예방적 효과’에도 중요하다는 의견을 제시하였다. 셋째, 식품위해사범에 대한 단속, 수사, 재판, 형량 등 형사정책의 문제점과 애로사항에 대한 전문가 의견은 크게 ‘개선되고 있다’, ‘문제가 있다’, ‘단속과 수사에 문제가 있다’, ‘재판과 형량이 문제가 있다’, ‘언론보도로 인한 문제’ 등으로 분류되었다. 마지막으로 식품위해사범의 형사정책 개선방안에 대한 전문가 의견은 크게 ‘전문성’, ‘실효성’, ‘법 정비’ 등으로 분류되었다.
 
라. 2차 조사결과
 
1) 식품안전에 대한 평가
첫째, 전문가들은 불량식품이 심각하다고 평가하고 있다. 불량식품의 심각성 여부에 대해서 ‘불량식품의 심각하다(8명 동의)’이 ‘불량식품의 심각성이 낮은 편이다(2명 동의)’보다 전문가 동의비율이 높게 나타났다. 전문가들의 의견에 의하면, 중국산 식품을 국산으로 둔갑하여 국내 유통, 비위생적 생산시설, 식용불가 식품첨가제 사용 제품 등의 위험성, 노점상에서 판매하는 식품에 대한 관리 감독 부재, 식품위해사범에 의한 고의적 불량식품 제조, 과학적 사실보다는 경험 등 감성적 판단에 의존, 소비자와 관리자의 시각의 차이, 국민들이 불안감을 가지는 요소와 실제 위해요소의 차이, 제도권 외의 식품, 중국산 식품의 위험성 증대 등이 불량식품의 심각성을 가중시키고 있다.
둘째, 전문가들은 우리나라 식품안전 수준이 높다고 평가하고 있다. 먹을거리 안전성 여부에 대해서 ‘식품안전 수준이 높은 편(15명 동의)’이 ‘식품안전 수준이 낮은 편(6명 동의)’보다 전문가들의 동의비율이 높게 나타났다. 또한 전문가들은 식품안전 수준이 과거에 비해 향상되었다고 평가하고 있다. 전문가들의 의견에 의하면, 허가받지 않은 업소에서 제조하여 판매하는 식품, 소규모 영세 시장, 일부 비양심적인 업자들, 신소재 식품의 생산, 신종 유해물질의 검출에 따른 신규 업무, 수입식품 증가가 식품안전 수준에 위협을 미치고 있다고 한다.
셋째, 전문가들은 식품안전에 대한 국민들의 불안감이 높다고 평가하고 있다. ‘식품안전에 대한 국민들의 불안감이 높은 편이다(15명 동의)’, ‘일부의 사건으로 인해 국민의 식품안심도가 낮은 편이다(16명 동의)’ 등이 ‘식품안전에 대한 국민들의 불안감이 낮은 편이다(1명 동의)’보다 전문가들의 동의비율이 높게 나타났다. 전문가들의 의견에 의하면 경제 및 생활수준 향상으로 소비자의 식품안전 욕구 증대, 영업자와 정부관리자와 달리 소비자의 주간적인 불안 상태, 언론보도로 인한 국민들의 먹을거리에 대한 불안감, 정부에 대한 불신과 불안감 가중, 수입 농산품(가공품)의 안전성, 일부 사건 발생 등이 국민들의 불안감이 증가하고 있다.
넷째, 전문가들은 ‘무허가 불법 식품제조업체, 소규모 영세업체’, ‘학교 앞 불량식품을 납품하는 업체(대부분 국내영세업체이거나 중국에서 수입된 가공품을 소포장하여 납품하는 업체)’, ‘학교 앞 문구점’, ‘학교 앞 판매식품’, ‘GM 식품, 악덕 식품제조 및 유통업체’, ‘식품안전과 관련된 부처의 다원화’, ‘노인전문병원, 복지원 등 복지시설’, ‘수확 후 농산물 생산지 집하장부터 가공라인에 들어오기까지의 단계’, ‘식품공급사슬단계를 연결하는 운송, 원료보관 등의 단계’, ‘길거리 음식, 고속도로 휴게소 등’ 식품안전의 사각지대와 위협요소로 지적하였다.
다섯째, 전문가들은 식품안전정책이 문제가 있다고 평가하였다. 식품안전정책 동의정도에서 ‘식품안전정책의 문제는 전반적으로 잘 되어 있다(12명 동의)’보다 식품안전정책의 다양한 문제점들에 대한 동의정도가 높게 나타났다. 전문가들의 동의가 높은 의견에 의하면 인터넷 및 정보습득 매체 증가 및 다양화, 소비자들의 인식에 직접적인 영향을 주는 언론, 외식과 단체급식의 급증, 식품업계의 영세성, 대기업과 영세업체의 공존으로 인한 정책 수립, 집행의 어려움 등이 식품안전정책에 문제를 야기한다.
마지막으로 전문가들은 식품안전정책의 개선방안으로 단속 및 조사 공무원의 전문성 확보, 유관기관과의 협업, 불량식품 근절을 위한 차별화된 적정한 판별법 마련, 식품안전 및 안심에 영향을 주는 요인들에 대한 정확한 진단 및 평가, 식품안전에 대한 기본적인 교육과 가정에서의 식품에 대한 위생관리방법 교육, 현재의 식품안전 수준 등에 대한 소통, 강력한 법과 효율적인 정부의 안전관리체계, 개고기와 같은 식품에 대해서 법적으로 도살되어 유통될 수 있는 법적인 보완, 인체 유해성 관련 강화, 현실과 동떨어져서 사실상 실효성이 없는 규제 대폭 완화 등이 필요하다고 지적하였다.
 
2) 식품위해사범에 대한 평가
첫째, 전문가들은 식품위해사범이 심각하다고 평가하고 있다. 식품위해사범 심각성 여부에 대해서 ‘식품위해사범 문제는 심각한 편이다(11명 동의)’이 ‘식품위해사범 문제는 심각하지 않다(5명 동의)’보다 높게 나타났다. 전문가들의 주요 의견은 ‘식품위해사범은 피해자가 일부에 국한되는 것이 아니라, 누구나 피해자가 될 수 있다는 점에서 사회적 혼란을 야기하는 심각한 문제이다’, ‘식품위해사범 중 특히 원산지 위반 사범의 경우는 죄의식을 많이 느끼지 못해 더 심각하다’, ‘위해식품은 단순한 품질기만이 아니라, 불법으로 이득을 취하는 범법행위로 국민의 건강을 해치는 결과를 수반하고 있다’, ‘고의적 식품사범이 줄어들지 않고 있다’ 등이다.
둘째, 전문가들은 식품위해사범의 단속과 처벌이 적절하지 않다고 평가하고 있다. 식품위해사범의 단속과 처벌의 적절성 동의정도에서 ‘단순 위해사범 단속은 잘 이루어지고 있다(6명 동의)’, ‘식품위해사범의 단속과 처벌은 적절한 편이다(5명 동의)’, ‘원산지관리와 식품위생에 대한 관리와 통제는 잘 이루어지고 있다(4명 동의)’, ‘단속 및 처벌, 재판 형량 등은 현재 적절하게 이루어지고 있다(3명 동의)’ 등 식품위해사범의 단속과 처벌이 적절하다는 의견의 동의보다 ‘대부분이 벌금형에 불과한 실정이다(16명 동의)’, ‘법정형은 약하지 않지만 실제 선고되는 처벌이 약한 것이 문제라고 본다(16명 동의)’, ‘법률상 법정되어 있는 형량은 높은 편이나, 실제로 처분 받는 형량은 낮아 위반자가 줄지 않고 있다(16명 동의)’, ‘식품위해사범은 피해자에게 심각한 후유증을 남기는 심각한 문제이나, 이에 비해 처벌수준은 가볍다(12명 동의)’, ‘양형에 대한 법원 기준은 경미하게 처벌하는 경향이 있다(11명 동의)’, ‘식품위해사범의 단속과 처벌은 적절하지 않다(11명 동의)’ 등 적절하지 않다는 의견에 동의정도가 높게 나타났다.
셋째, 전문가들은 식품위해사범 단속과 처벌의 예방적 효과도 중요하다고 평가하고 있다. 중요식품위해사범의 단속과 처벌의 적절성에서 ‘식품위해사범의 단속과 처벌뿐만 아니라 관리와 감독이란 예방적 효과도 중요하다’, ‘식품사범은 적극적이고 엄격한 처벌이 해결책이 아니라, 평소 관리와 감독을 통한 통제가 더욱 중요하다’, ‘대책보다는 예방에 중점을 두어야 한다’ 등의 의견에 전문가들의 동의정도가 높게 나타났다.
넷째, 전문가들은 형사정책 식품위해사범의 단속, 수사, 재판, 형량 등이 문제가 있다고 평가하고 있다. 그 이유로 전문가들은 4대 사회악에 불량식품의 포함, 경찰업무의 풍선효과, 비전문가인 일반공무원의 수사, 증명력 확보의 어려움 등의 의견을 제시하였다.
마지막으로 전문가들은 식품위해사범의 형사정책 개선방안으로 ‘고의적 식품안전과 관련되어서는 강한 처벌과 단속이 필요하다’, ‘과대광고, 원산지 표시위반, 식품에 사용 불가능한 원료를 넣은 식품제도 등으로 유형화하여 집중 단속 또는 처벌을 강화하여야 한다’, ‘기존 식약처, 검찰, 경찰뿐 아니라 교육부, 보건복지부 등 여러 부처 간의 유기적인 협력을 통한 안전성 담보가 필요하다’, ‘식품안전범과 관련하여서는 일선에서의 적극적이고 능동적, 전문적인 수사역량이 필요하다’, ‘식품담당 특사경의 전문성 키우고 활용해야 할 필요성이 있다’, ‘지속적이고 철저한 사후관리가 필요하다’, ‘식품사범을 줄이기 위해서는 처벌의 엄격성이 중요하다’, ‘원산지 단속은 식당, 정육점 등 현장에서 이루어지는 경우가 많아 조리기구(칼 등)등으로 인한 신변 위협 등을 받는 경우도 있어, 신변보호 장비뿐만 아니라 공무집행방해죄 등 강력한 처벌이 병행될 필요가 있다’, ‘고의적, 지능적 위반자에 대해서는 강력한 처벌을 통해 동종업계에 경각심을 고취시켜야 한다’, ‘지속적인 단속과 무거운 법적 책임으로 부정불량식품을 유통하여 돈을 벌겠다는 생각자체를 하지 못하도록 하여야 한다’, ‘식품위해사범이 발생하는 이유 중 하나는 무지로 인한 것이므로, 영세업체나 자영업자 등에게 이에 대한 지속적인 교육과 지도를 할 필요가 있다’, ‘법원의 일관적 처벌을 확인할 수 있는 양형가이드라인이 필요하다’, ‘안전관리정책 및 형량 등의 형사정책간의 유기적 협력체계 구축이 필요하다’, ‘식품에 대한 단속, 수사, 재판 등에 있어 식품에 관한 전문적 지식을 기초로 단속부터 사법절차가 진행되도록 식약처 뿐 아니라 경찰, 검찰, 지자체 등도 이를 위한 전문가를 양성할 필요가 있다’ 등의 의견이 제시되었다.
 
7. 위해식품 근절을 위한 정책 방향
 
가. 식품안전관리의 효율화토대로서 위해성평가시스템 확립
 
식품안전은 국가의 책무이기 때문에 새 정부 출범 이후 불량식품 근절이 4대 사회악의 하나로 선정되었다는 것은 그 만큼 식품안전사고가 사고가 끊이지 않고 있어 국민들의 불안감이 높아지고 있음을 반영하는 것이다. 불량식품 근절을 위해서 산업계의 대응방안, 관련법의 재정비 문제, 불량식품의 실태와 개선방안 모색등도 필요하지만, 보다 거시적으로는 정부정책의 방향설정이 명확해야 한다.
이를 위해 식품안전을 위한 기본적인 정책방향은 식품위해평가, 위해관리, 그리고 의사소통의 3가지 영역으로 구분하여 각각의 정책수립 및 시행 등을 평가할 수 있어야 한다. 소통은 특히 국민들이 갖는 식품에 대한 불안감에 대처하는 효율적인 방안으로서 중요하게 평가되고 있다.
 
나. 식품안전관련 법제도 및 조직 정비
 
식품관련법제는 여러 법령에 분산되어 있고 이로 인하여 동일한 품목에 대하여 적용되는 법령과 관리기관이 달라 규제가 중복되고 있다는 문제점은 오래전부터 제기되어 왔다. 이러한 규제의 중복은 거꾸로 미규제라는 원치 않는 결과를 가져오고 규제의 실질적인 효과를 담보하지 못함으로써 식품사법에 대한 불신을 증폭시키기도 한다. 따라서 식품위해성을 평가하는 기관이 여러 부처 부속기관 또는 정부출연기관의 형태로 존재하는 등 식품안전 규제기관과 평가기관이 통합된 형태를 취하고 있다. 이와 같이 규제기관과 평가기관이 통합된 형태는 양 기관이 독립된 경우 보다 식품위기상황에서 긴급히 대응하는 것이 용이하다는 장점은 있다. 즉 규제와 평가가 통합된 형태에서는 식품 등으로 인하여 국민건강에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 해당 식품 등에 대한 그 위해 여부가 확인되기 전까지 일시적으로 판매 등을 금지하거나, 국민건강에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 식품 등에 대하여 추적조사 또는 검사명령을 통해 보다 긴밀하게 위기상황에 대처할 수 있다. 다만 식품안전담당조직과 식품위해평가조직을 별도로 두어 식품위해평가와 위해관리로 이원화하는 방식을 채택할 필요가 있다.
마지막으로 식품안전확보를 위한 체계화방안에서 위해관리, 위해평가 그리고 마지막으로 중요한 것이 소통이다. 즉 국민과 식품안전관련당국의 정책수립 및 시행 그리고 성과, 위해식품 문제 등에 대한 판단여부 등이 상호간 지속적으로 소통이 이루어져야 한다.
다. 규제대상의 명확화 및 규제의 효율화 방안
 
첫째, 식품법의 규제대상으로서 위해식품 내지 불량식품의 경우 그 개념만이 중요한 것은 아니고, 유해물질의 독성이나 유해의 양이 중요하다. 미국과 유럽연합(EU)에도 식품위생법 제4조 2항의 예를 보면 ‘건강에 해로울 수 있는 유독․유해 물질’로 건강에 해를 끼치는 물질로 한정하고 있다. 유독․유해 물질의 존재 유무가 중요한 것이 아니라 건강에 해를 끼칠 수 있는 유독․유해 물질의 ‘양’이 존재할 때에 한해 규제를 하는 규정이다. 향후 정책과제로서의 지표 및 방향설정에 있어서는 단순히 회자되는 용어로서 제시할 것이 아니라 보다 구체적인 전략과 시행방안을 담아낼 수 있는 그러한 용어를 사용하기를 기대해본다. 굳이 공정하고도 엄정한 법집행 및 법적용을 위한 용어 통일을 시도해본다면 식품위생에 대한 기본법규라 할 수 있는 식품위생법상의 ‘위해식품’으로 통일하여 정의해보는 방안도 생각해볼 수 있다.
둘째, 현행 식품위생법상으로는 이들 경미한 행위들에게까지 법위반으로 강한 처벌규정을 두는 과도한 규제가 아닌가 하는 점이 정책방향에서 충분히 논의해야 한다. 이런 점에서 식품위해사범에 대한 형사정책으로서 원칙적으로 단순한 비고의적 행위와 고의적이고도 악질적인 행위, 특히 대규모 사업장에 일어나는 식품안전 기준위반 사범 등을 구분하여 후자에 대하여 보다 엄격히 대응해야 한다. 불량식품 근절을 위한 추진전략으로서 과도한 처벌정책은 바람직하지 않다. 왜냐하면 이들 불량식품의 정의에 의할 경우 단순실수로 인한 표시사항 오기 또는 관리소홀로 인한 미생물 기준규격 위반 등도 포함되는바 이는 과도한 규제라 하지 않을 수 없다. 특히 불량식품 근절이라는 국정과제 수행과 관련하여 관련 제조업체들로부터 무분별한 단속 등으로 인한 영세 영업자의 성장성 저하와 소비자 선택권 저하 우려라는 비난에 직면해 있는 상황이다. 따라서 식품규제관련 용어정리, 과도한 개입 자제, 벌칙 정비 등을 통해 적정한 식품규제와 식품산업진흥을 아울러 도모할 필요가 있다.
 
라. 단속기관의 책무
 
첫째, 위해식품 제조․판매의 특성상 일반인의 경우보다 전문적인 단속기관 예컨대 공무원 등에 의해 업무수행중 적발할 가능성이 높은데 식품사범의 경우 특별사법경찰관리에 의해 단속이 행해지고 있다. 그런데 특별사법경찰관리제도의 문제점으로 지적되고 있는 수사상 전문성 부족으로 실제 위반행위의 인지, 입건, 수사, 및 검찰송치 등이 제대로 이루어지고 있는지 의문인 상황이다. 그리하여 이들 단속공무원 및 특별사법경찰관리들에게 신고의무를 부과하자는 논의가 있다. 물론 수사상 전문성 부족으로 인해 수사보다는 행정처분을 할 가능성이 높다는 점, 그리고 지방공무원의 경우에도 국고로 귀속되는 벌금보다는 자체수입 내지 세외수입으로 편입되는 과태료를 선호할 가능성이 높고 실제 이를 수사기관에 신고하기 보다는 당해기관에서 행정처분으로 처리할 가능성이 높다는 점이 있음은 부인할 수 없다.
둘째, 식품분야는 그 단속 및 검사 등과 관련하여 부패가 구조화되어있다는 것은 주지의 사실이다. 이런 점을 인식하여 이미 2004년 대검찰청에서는 부정식품 단속과 더불어 관계공무원의 유착․묵인․감독소홀 행위까지도 철저히 규제한다는 기본방침을 확정한 바 있다. 향후 개정에서는 위해평가를 담당하는 기관이나 기구의 임직원에 대하여까지 공무원 의제규정을 확대하는 것이 바람직하다.
셋째, 무분별한 단속은 영세사업장의 성장성 문제, 식품관련제품 시장 및 제품개발 축소, 소비자의 다양한 선택권 저하 등의 문제를 가져올 우려도 있다. 이에 무분별한 단속으로 인한 득실을 가려 피해를 최소화하고 제조단계에서부터 유통․판매 등 전단계에 이르기까지 감시제도를 확립하는 등의 제도적 방안이 더욱 필요하다.
 
마. 적정한 처벌 및 양형
 
1) 양형기준 검토
재범율이 유난히 높은 식품사범에 대한 처벌은 현행 양형기준에 의하면 위해식품에 대한 허위표시 및 과대광고에 대한 선고형에 대한 기준만이 명시되어 있으며, 식품사범의 대부분을 차지하는 영업자 등록 및 준수사항에 대한 부분은 포함되어 있지 않다는 문제가 있다. 향후 대법원 양형기준에 영업자 등록 및 준수사항 등을 포함시킬 것인가 하는 점도 검토할 필요가 있다.
2) 범죄수익몰수제도를 통한 재범방지
식품위생법상 제4조의 위해식품의 제조․판매 등의 행위에 대하여는 형사처벌 이외에도 범죄수익몰수가 인정된다. 즉 ｢범죄수익은닉의 규제 및 처벌등에 관한 법률｣상 범죄수익의 몰수․추징이 인정되는 특정범죄에는 식품위생법 제94조도 포함된다(범죄수익규제법 별표 제23호). 즉 식품사범의 경우 범죄수익규제법에 따라 제조 및 판매등에 이용된 기구, 원료 등의 몰수가 가능하다. 이로써 식품사범의 경우에도 범죄원인을 철저히 제거할 수 있게 된다. 향후 범죄수익몰수제도를 활용하여 범죄수익의 원천을 철저히 제거하여 식품위해사범의 재범을 방지하는데 활용해야 한다.
 
3) 부당이득환수제도 및 최저형량제 재고
2013년 7월 도입된 부당이득환수제도와 최저형량제도는 식품위해사범에 대한 처리가 대부분 약식명령으로 처리되고 있다는 점이 과연 처벌상의 문제인가, 아니면 행위의 특성인가 하는 점 등이 신중하게 검토되어야 한다. 약식명령으로 대부분 처리되고 있다는 것은 식품사범의 경우 대부분 영세, 소규모 영업이라는 특성, 그리고 비고의적 행위라는 특성, 등이 고려되었기 때문일 수도 있다. 따라서 전반적인 식품사범에 대한 처벌강화를 목적으로 하기 보다는 행위특성, 규모, 고의여하 등을 철저히 가릴 수 있는 수사상 기법이 더욱 요구되며, 이를 바탕으로 한 행위유형 차등화, 엄정한 처벌로 다루겠다는 법집행․법적용기관의 인식이 더욱 중요하다.
 
바. 기타 식품위해사범 근절 방안
 
첫째, 부정불량식품 신고포상금과 관련하여 부정불량식품 등 신고처리 건수에 의하면 허위신고도 적지 않은 것으로 나타났다. 허위신고방지를 위해서는 허위신고방지는 포상금 액수를 줄이는 방향으로의 개선책보다는 범죄처벌법상의 허위신고자에 대한 제재조치를 도입할 필요는 없는지 검토할 필요가 있다. 이로써 신고포상제도를 활성화하는 한편으로 무분별한 신고를 방지하여 행정력 낭비를 줄일 수 있을 것이다.
둘째, 식품안전기본법 제18조에 의하면 정부는 식품이력추적을 위한 시책을 수립․시행하여야 한다고 규정하고 있지만, 유통되는 불량식품으로부터 소비자를 보호하기 위해서는 식품이력추적제도의 의무화와 리콜제도의 개선이 필요하고, 현재의 낮은 회수율을 보완할 수 있는 제도적 개선방안마련이 필요하다.
셋째, 식품안전정책을 수립 시행할 때 상호 긴밀히 협력하여야 하고, 안전관련정보를 공유하며, 식품등 안전관련 기준 및 규격을 제정할 때, 그리고 식품안전법령위반 사건 수사시 해당사건의 공표 문제 등을 해당 관계기관과 협의하여야 한다. 뿐만 아니라 정부는 식품안전정책을 수립하는 경우 사업자, 소비자 등 이해당사자에게 해당정책에 관한 정보를 제공하여야 한다.
 
8. 결론
 
본 연구는 새정부 출범 이후 4대 사회악의 하나로 선정된 불량식품과 그 근절을 통해 식품안전강국을 실현하려는 국정과제에 대한 평가적 성격을 담고 있다. 그동안 식품안전확보를 위해 다양한 정책 가운데 형사정책적인 측면에서 법제도적인 변화도 적지 않았다. 한편으로는 식품안전확보와 불랑식품근절이라는 국정과제 평가에 대한 인식은 어떠한지에 대해 향후 국정과제 수행을 위한 정책토대로서 활용될 여지가 클 것으로 보인다. 본 연구에서는 이런 기본적인 인식을 토대로 하여 법제도적 측면, 국민 및 전문가 인식측면 등을 살펴보고 이를 토대로 하여 식품안전을 위한 원칙적인 정책방향을 제시하면서 결론에 갈음하고자 한다.
첫째, 불량식품 근절을 위한 정책토대로서의 개념 확정이 필요한 바, 식품위생법상 ‘유해’의 개념과 불량식품의 정의를 제시함에 있어서 ‘사회통념, 위생적, 부적절한’ 등의 용어는 명확하지 않기 때문에 죄형법정주의원칙에 부합하는 위해식품 등의 개념 통일과 그 범위를 확정할 필요가 있다.
둘째, 식품위해사범관리 체계정비와 높은 재범률 억지방안 필요하며, 현행 대법원 양형기준 역시 검토되어야 한다. 아울러 범죄수익몰수제도 활용을 통해 재범을 방지하고, 위해식품사범 특성에 따른 행위유형 차등화, 처벌 기준 이원화 필요가 있다. 또한 부정불량식품 허위신고방지를 위한 제재조치 도입을 검토하여야 한다.
셋째, 식품위해사범 단속 및 처벌의 효율성 제고를 위해 엄격한 법집행 및 유관기관과의 협조와 특별사법경찰제도의 효율적인 활용이 필요하다.
넷째, 국민의 식품안전 불안감에 대한 효율적인 대응방안을 적극적으로 모색하여야 한다.