국문요약 15
제1장 서론(김은경) 29
제1절 연구의 목적과 의의 31
제2절 연구방법 33
제3절 보고서의 구성 34
제2장 가정폭력범죄의 실제와 쟁점들(김은경) 37
제1절 가정폭력의 역학구조와 특성 39
1. 가정폭력의 범죄특성에 대한 이해 39
2. 가정폭력의 위험성 47
제2절 지난 15년간 가정폭력범죄에 대한 형사법적 대응추세 50
1. 경찰단계 50
2. 검찰기소단계 56
3. 법원의 가정보호사건 처분단계 59
제3장 현행 가정폭력 대응입법의 구조와 문제점(김은경) 65
제1절 가정폭력처벌특례법 개정추이 67
1. 입법경위와 취지 67
2. 지난 15년간의 특례법 개정추이 및 주요내용 69
제2절 현행 가정폭력처벌특례법의 주요 내용 80
1. 입법목적 80
2. 가정폭력범죄의 개념과 유형 81
3. 가정폭력범죄의 신고와 고소 82
4. 사법경찰관리의 사건처리 83
5. 검찰의 사건처리 84
6. 법원의 조사・심리 86
7. 법원의 임시조치 89
8. 법원의 종국결정 90
9. 보호처분 91
10. 피해자보호명령제도 93
11. 배상신청제도 94
제3절 현행 특례법의 입법구조 및 정책방향을 둘러싼 쟁점들 95
1. 입법목표를 둘러싼 두 가지 정책패러다임의 딜레마 95
2. 이원적인 제재 시스템의 한계 97
3. 검사선의주의와 피해자 의사존중의 딜레마 98
제4장 현행 가정폭력처벌특례법 운용실무 실태조사 101
제1절 조사내용 및 방법(김은경・박소현) 103
1. 조사대상 103
2. 조사내용 105
3. 조사방법 118
제2절 피해자 관점에서 본 운용현황 및 문제점(박소현) 120
1. 조사대상자의 사회인구학적 특성 120
2. 본 사건에 대한 질문 122
3. 경찰조치에 관한 질문 126
4. 검찰조치에 관한 질문 133
5. 법원조치에 관한 질문 134
6. 법적 조치 이후에 관한 질문 137
7. 과거 폭력에 대한 질문 139
8. 관련 법제도에 대한 인식과 서비스 욕구 141
제3절 가해자 관점에서 본 운용현황 및 문제점(박소현) 147
1. 조사대상자의 사회인구학적 특성 147
2. 현재 처분을 받고 있는 사건에 대한 질문 149
3. 경찰조치에 관한 질문 152
4. 검찰조치에 관한 질문 157
5. 법원조치에 관한 질문 158
6. 법적 조치 이후에 관한 질문 160
7. 과거 폭력에 대한 질문 162
8. 관련 법제도에 대한 인식과 서비스 욕구 163
제4절 피해자와 가해자의 응답 비교(박소현) 168
1. 경찰조치에 관한 질문 168
2. 검찰조치에 관한 질문 171
3. 법원조치에 관한 질문 173
4. 법원 조치 이후에 관한 질문 175
5. 관련 법 제도에 대한 인식과 서비스 욕구 177
제5절 관련실무자 관점에서 본 운용실무 현황 및 문제점(김은경) 184
1. 조사대상자의 일반적 특성 184
2. 가정폭력 실무경험과 인식 185
3. 가정폭력처벌특례법에 대한 인식 193
4. 4대악 종합대책수립이후 현장의 정책변화 205
5. 가정폭력 대응정책의 개선방향에 대한 의견 209
6. 각 사법절차 단계별 실무적 어려움과 문제점 216
제6절 소결(김은경・박소현) 227
1. 주요 조사결과 227
2. 논의 및 제언 234
제5장 각국의 가정폭력 입법동향 및 대응정책 비교법제도 연구 239
제1절 미국(유숙영) 241
1. 개관 241
2. 가정폭력 관련 법률과 정책 242
3. 가정폭력피해자의 보호・지원정책 248
제2절 영국(김은경) 249
1. 개관 249
2. 가정폭력의 개념 251
3. 잉글랜드의 가정폭력 대응정책 동향 252
4. 가정폭력 대응법체계 256
5. 가정폭력 관련기관들의 실무현황 261
제3절 호주 및 뉴질랜드(유숙영) 270
1. 호주 270
2. 뉴질랜드 276
제4절 독일(김혜정) 285
1. 개관 285
2. 가정폭력에 대한 법적 개입의 흐름 287
3. 독일 폭력보호법의 내용 289
4. 가정폭력 현황 및 대응정책 296
제5절 스위스(김혜정) 300
1. 개관 300
2. 가정폭력대응 관련법제도 : 폭력보호법 300
3. 스위스 가정폭력 현황 302
4. 가정폭력에 대한 대응정책 307
제6절 오스트리아(김혜정) 310
1. 개관 310
2. 폭력보호법의 주요 내용 311
3. 가정폭력 현황 315
제7절 소결 : 각국 정책동향의 주요 특징과 시사점(김혜정) 318
1. 체포우선주의와 의무체포 및 강제기소 318
2. 가정폭력 및 가정 사건에 대한 통합재판부(법원) 320
3. 가정폭력사건의 처리절차 간결화와 실질적인 보호명령제도 실현 320
4. 임시조치 내지 보호명령의 이행여부에 대한 전자감독 321
5. 가정폭력개인상담사(IDVA)제도 322
6. 다기관협력에 기초한 다층적 접근(multi approach) 322
제6장 효과적 개입을 위한 정책제언(김은경) 325
제1절 성공적 위기개입을 위한 정책방향과 입법 원칙 327
1. 입법목적의 재설정 : “가정보호에서 피해자보호・위험예방으로” 328
2. 정책모델 : ‘피해자선택’에서 ‘피해자권한강화’로 330
3. 대응모델:‘징벌적 사법’에서 ‘문제해결사법(Problem-Solving Court)’으로 332
4. 제재구조의 단일화 : 형사절차-보호절차 이원구조의 개선 336
제2절 입법적 개선방안 338
1. 입법목적(제1조)의 변경 338
2. 가정폭력 대상범죄의 확대(제2조) 340
3. 가정폭력범죄 전담제의 도입(장기적으로는 ‘문제해결법원’으로의 발전) 341
4. 절차단계별 위험성 평가제도의 전문화・다각화 342
5. 긴급임시조치의 내실화 및 현장 적용성 제고 345
6. 피해자보호명령제도(제55조)의 개선 346
7. 피해자변호사제도의 확대 348
8. 피해자의사존중규정(제9조)의 삭제 348
9. 신속한 처리를 위한 수사기간의 특례 규정도입(제7조) 349
10. 위탁감호시설 활성화를 위한 관련규정 제도화 필요 349
11. 교정처분 불이행죄 및 피해자보호명령등 불이행죄 처벌강화 349
12. 기타 검토되어야 할 사항들 350
참고문헌 351
Abstract 363
부록 371
부록 1. 가정폭력범죄의처벌등에관한특례법 주요 제・개정의 핵심내용 373
부록 2. 사법절차단계별 문제점에 대한 실무자들의 의견 395
부록 3. 가정폭력 사건처리 경험에 관한 실태조사[피해자용] 412
부록 4. 가정폭력 사건처리 경험에 관한 실태조사[가해자용] 423
부록 5. 가정폭력 사건처리 경험에 관한 실태조사[전문가용] 432
1. 연구목적 및 의의
가정폭력에 대한 법적・사회적 지원체계에 대한 관심이 커지면서, 1997년 12월 [가정폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법] 및 [가정폭력범죄방지 및 피해자보호에 관한 법률] 등이 제정된 바 있다. 가정폭력관련법의 제정과 수차례의 개정, 그리고 임시조치 및 피해자보호명령 등 각종 제도도입에도 불구하고, 이를 뒷받침하는 실제적 장치가 부족 또는 부재한 현실에서 그 처분의 실효성이 심각히 도전받고 있는 것이 현실이다. 이러한 문제 상황에 대응하기 위하여, 2013년 정부는 가정폭력을 4대악척결을 위한 국정과제(과제번호75번)의 하나로 설정하고, 제도적‧실천적 개선방안을 모색하고 있다. 본 연구는 이러한 정책현안에 기여하기 위한 기초적인 정책연구로서의 의의를 지니며, 현행 가정폭력 대응입법에 내재한 인식론적‧방법론적 한계와 실무운용상의 문제점을 비판적으로 재검토하기 위하여 기획되었다. 연구의 목표는 가정폭력처벌특례법의 운용실태 및 문제점을 점검하고, 피해자보호 및 처분효과성을 증대하기 위한 입법적 및 실무적 개선방안을 강구하는 것이다.
2. 주요 연구내용
연구 목표를 달성하기 위하여, 다음의 연구쟁점들을 중심으로 다루었다. (1) 먼저, 가정폭력과 관련한 선행연구결과 및 이론적 쟁점들을 정리하고, 1998년 법 시행이후 최근 15년간 가정폭력 정책변화와 더불어 형사법적 대응실태와 문제점을 피해자 안전의 관점에서 개관하고, (2) 실제 피해자 및 가해자를 비롯한 주요 사법관계자들(서비스종사자, 형사실무자 등)의 구체적 경험 및 사법욕구 조사(legal needs survey)를 통하여 형사법적 개입현황 및 문제점을 검토한 후, (3) 선진 각국과의 비교법제도 연구를 통하여, 가정폭력을 효과적으로 다루기 위한 새로운 패러다임을 소개하고, 법적 개입의 원칙과 정책을 어떻게 발전시켜야 하는 지 그 정책적 시사점을 도출함으로써, 향후 가정폭력 입법정책 및 제도운영상의 개선방향을 모색하였다.
3. 연구방법
연구방법은 크게 문헌연구와 공식통계자료분석, 그리고 조사연구로 구성되었다. (1) 문헌연구를 통해, 가정폭력 관련이론 및 선행 연구결과, 그리고 가정폭력처벌특례법 개정추이를 정리‧분석함으로써, 제도적 쟁점과 문제점들을 살펴보았다. 또한 새로운 입법방향과 정책을 모색하기 위하여 선진 각국(미국, 영국, 호주 및 뉴질랜드, 독일, 스위스, 오스트리아 등 8개국)에서의 가정폭력방지 입법동향 및 정책에 대한 비교법 연구를 진행하였다. (2) 공식통계자료 분석에서는 가정폭력에 대한 형사법적 대응실태와 문제점을 파악하기 위해, 지난 15년간의 관련통계자료를 경찰청, 대검, 법원 등으로부터 수집, 분석하였다. (3) 조사연구는 설문조사와 심층면접 방법을 병행하였다. 조사의 목적은 가정폭력처벌특례법의 운영실태 및 문제점을 파악하기 위한 것으로서, 설문조사는 가정폭력사건처리와 관계된 이해당사자들인 ① 피해자 ② 가해자, ③ 관련실무자 등 세 그룹에 대하여 실시되었다. 설문조사는 기본적으로 반 구조화된 ‘자기보고식 설문조사’ 방법으로 수행되었으며, 주로 우편조사로 진행되었다. 조사기간은 2014년 7월 16일에서 10월16일까지 총 3개월에 걸쳐 이루어졌다. 최종적으로 설문조사에 성공한 대상자는 피해자 196명, 가해자 208명, 경찰 21명, 보호관찰 49명, 상담소 48명, 보호시설 32명 등이었고, 심층면접은 경찰 6인, 검사 1인, 판사 2인에 대해서 이루어졌다.
4. 주요 연구결과
1) 설문조사 결과
• 피해자 및 가해자 조사결과, 사건처리소요기간은 평균 109일, 약 3.6개월이 소요되어, 보름이내에 처리하고 있는 서구사회와 비교할 때 지나치게 길다. 가정폭력사건 처리소요시간을 보다 단축시켜 사건 발생일로부터 최소한 30일 이내에 법적처분이 내려지도록 할 필요가 있다. ‘적극적이고 신속한 사건처리’는 피해자에게는 법을 신뢰하도록 하고 가해자에게는 폭력에 대한 책임감을 높이게 할 것이기 때문이다.
• 현재 가정폭력은 신체적 폭력에 초점이 맞추어져 있다 보니, 가해자들은 심한 언어적 폭력, 정서적 학대, 경제적 통제가 폭력이라는 의식이 없고 법적 처분 이후에도 개선 효과가 미흡한 것으로 조사되었다. 따라서 가정폭력 개념에 대한 인식을 개선하고 법 규정을 정비할 필요가 있다.
• 가해자의 법적 처분 불이행에 따른 강력한 조치가 필요하다. 본 사건 이전에도 피해자가 동일 가해자로부터 폭력피해를 당한 적이 있는지를 묻는 과거 폭력에 대한 질문에서, 피해자의 85.7%가 동일 가해자로부터 폭력피해를 당한 적이 있다고 응답한 반면, 본 사건 이전에도 가해자가 동일 피해자에게 폭력을 행사한 적이 있는지에 대하여 가해자의 51.7%는 본 사건 이전에는 동일한 피해자에게 폭력을 행사한 적이 없다고 응답하였다. 이러한 차이는 가해자가 자신의 과거 폭력을 폭력으로 인지하지 못하는 것에 기인하는 것이 아닌지 살펴볼 필요성을 제기한다. 또한 과거의 폭력사건으로 피해자가 경찰에 신고한 경우 동일 가해자는 아무런 법적 처벌을 받지 않은 경우가 78.1%로 가장 높았고, 과거의 폭력사건으로 가해자가 경찰에 신고된 경우에도 역시 아무런 처벌을 받지 않은 경우가 60.7%로 가장 높았다. 이를 통하여 법적‧사회적 개입 없이는 가정폭력이 단절되기 어려움을 확인할 수 있다.
• 가정폭력에 직・간접적으로 노출된 자녀들에 대한 치료 및 보호방안을 체계적으로 검토해야 한다. 가해자조사결과, 사건발생시 현장에 같이 있었던 동반 피해자를 조사한 결과, (손)자녀와 함께 있었다고 응답한 경우가 76.3%로 가장 높았다. 또한 피해자조사에서도 사건을 신고한 사람으로 자녀가 20%를 차지하였다. 동반 피해자인 자녀가 겪는 폭력피해, 폭력사건을 신고하게 되는 상황에서 자녀가 경험하는 충격, 신고이후 겪게 되는 심리적・경제적 부담으로부터 피해 자녀를 어떻게 보호할 것인지에 대한 체계적 연구와 정책개발이 요구된다. 특히 [아동학대특례법]에 따라 피해아동의 사후보호관리 시스템에 대한 시급한 검토가 이루어져야 할 것이다.
• 감호위탁 보호처분의 실효성이 확보되어야 한다. 조사결과를 보면, 피해자 뿐만 아니라 가정폭력 실무자들 모두, [피해자-가해자 격리조치와 가해자에 대한 강한 구금처벌]을 가장 효과적인 대응정책으로 꼽고 있다. 하지만, 현재 가정폭력피해자에 대한 지원은 피해자 및 동반자녀가 긴급피난처, 보호시설 등에서 생활하면서 가해자와 분리되는 방식을 취하고 있고, 가해자에 대한 감호위탁처분은 실제로 집행되지 못하고 있는 실정이다. 따라서 피해자와 자녀는 기존 거주지에서 계속 생활할 수 있도록 하고 가해자를 분리시켜, 감호위탁시설에서 생활하면서 주간에는 직장생활을 하고 야간에는 시설로 와서 교육, 상담 등 프로그램을 통해 성행을 교정할 수 있도록 하는 감호위탁 보호처분의 실효성을 확보할 필요가 있다.
• 피해자 동의없는 재산처분 및 양도금지, 생활비지급 명령제도의 도입 등 피해자보호명령제도를 실질화하기 위한 제도개선이 필요하다. 피해자들은 피해자가 배우자인 경우 피해자의 동의없는 재산처분 및 양도금지, 생활비 지급 명령 제도의 도입을 가장 필요한 가정폭력 정책 중 하나로 꼽았다. 실제로 '배우자에게 생활비를 주지 않거나, 배우자의 동의 없이 재산을 임의로 처분하거나, 수입과 지출을 독점하는 경제적인 폭력은 현행법상 폭력으로 법적 제재를 받고 있지 않다. 따라서 이러한 경제적 폭력에 대응하는 방법으로 피해자는 배우자의 경제적 폭력을 이유로 재판상 이혼청구를 할 수 밖에 없어 가정해체를 조장하고 가정폭력의 본질을 제대로 이해하지 못하게 하는 요인이 되고 있다. 따라서 피해자의 동의 없는 재산처분 및 양도를 금지하고, 가정폭력 피해자가 가해자로부터 분리되어 생활하면서 부양의무자인 가해자로부터 생활비나 양육비를 지급받을 필요성이 있는 경우 피해자의 청구 또는 법원의 직권으로 적정한 금액을 생활비로 지급하도록 결정할 필요가 있다.
• 현행 가정폭력특례법의 입법 목적은 ‘피해자보호’의 기본 원칙 및 우선성을 재확립하도록 개정할 필요가 있다. 가정폭력처벌특례법의 문제점으로 법 제정 당시부터 지금까지 지속적으로 제기되는 쟁점은 바로 입법목적과 관련된 것이다. 본 조사결과를 보면, 피해자 응답결과와 실무자 조사결과는 다소 다른 양상을 나타내고 있다. 피해자들의 가정폭력사건 신고이유를 보면, 이혼 및 강력한 처벌을 위해서라는 응답(32.3%) 보다는 심리적 위협, 폭력성행교정, 가해자와의 격리, 정신적 문제 등 치료욕구라는 응답(66.8%)이 더 많았다. 이와 같은 피해자욕구를 보면, 대체로 가정을 유지하면서 가해자들의 폭력성행을 교정하고 자신의 신변을 보호받고자 하는 경향이 강함을 할 수 있다. 다시 말해, 피해자들은 법적 개입에 있어서 여전히 가정보호의 목표를 중요시하고 있다고 볼 수 있다. 이에 비해, 사법관련 실무자들의 경우, 가장 중요한 법 시행목적은 ‘피해자 신변안전 및 가정구성원의 인권보호’을 꼽고 있으며, 실제적인 의식작용에 있어서 ‘피해자보호’와 ‘가정보호’는 서로 다른 차원의 방향성을 가지고 있어서 동시에 추구될 수 없는 것으로 조사되었다. 이 두 차원의 입법목표는 논리적으로는 서로 대립되거나 모순되는 것은 아니지만, 실제 사건처리를 위한 구체적 가이드라인으로서 기능하기 위해서는 가치의 우선순위가 명확하게 정리될 필요가 있다. 즉, 제도의 실무 현장에서의 혼란을 종식시키기 위해서는, 입법목표상에서 ‘피해자보호’ 원칙을 중심으로 분명하게 재설정할 필요가 있다. 가정보호의 입법목표는 ‘피해자보호’의 대원칙에 기여할 수 있을 경우에만 그 의의를 지닌다고 볼 수 있다.
• 현행 소송절차의 개혁이 요구된다. 즉 현행처럼, 폭력행위에 대한 처벌중심의 사건단위 개입이 아니라, 문제해결중심의 사례(family)단위 관리가 가능하도록 소송절차의 개혁이 필요하다. 조사결과, 실무자들은 사례중심적 개입(“관련기관들 간의 정보공유 및 협력체계”, “가정폭력가정에 대한 사례관리시스템”, “피해자안전조치를 위한 경찰권한강화” 등)의 중요성을 강조하고 있다. 이는 현행 형사사건과 보호사건으로 나누는 이원적 절차로부터, 형사절차전반에 걸쳐 가정폭력대응 전문 인력이 전담하여 다루는 시스템(전담경찰제, 전담검사제, 전담재판부 등)으로 혁신을 포함하는 것이기도 하다. 이러한 전담제도는 장기적으로 문제해결법원의 일환인 [(가칭) 가족사법통합법원]으로의 발전 전망을 염두에 둔 것이다.
• 보다 강화된 피해자안전조치 제도규정이 마련되어야 한다. 조사결과, 실무자들은 피해자에게 가장 필요한 지원서비스 1순위로 “신변안전보장”을 꼽고 있다. “피해자신변안전보장”은 실제 현장에서는 매우 중요한 쟁점이지만, 특례법에서는 이 문제를 구체적으로 어떻게 다룰 것인지에 대한 제도화 노력은 부족하다.
• 4대악종합대책 등 중요한 가정폭력 대책들 가운데, ‘① (긴급)임시조치 위반자 또는 피해자보호명령 위반자에 대한 과태료 부과규정’, ‘② 유명무실한 피해자보호명령제도’, ‘③ 상담조건부 기소유예제도’ 등과 관련해서는, 조사결과 그 효과성 및 실무운영상 문제점 등으로 부정적인 평가가 지배적이므로, 전면적인 재검토가 요구된다.
• 형사사법실무 관계자들의 인식개선 및 전문성 향상교육을 보다 강화할 필요가 있다. 조사결과, 사건담당 시 공통적으로 가장 큰 어려움을 겪는 문제는 ‘피해자안전조치 확보’와 관련된 것이고, 전문지식 및 기술의 습득, 피해자 및 가해자와의 의사소통 등에서 어려움을 겪는 것으로 조사되었다. 이와 더불어 각 실무영역에서 활용할 수 있는 실효적인 현장매뉴얼 및 가해자-피해자 등 이해당사자 이해를 돕기 위한 설명‧안내(고지서) 절차를 제도화 하는 등 복합적 문제해결을 위한 다양한 out-reach 프로그램 개발이 요구된다.
2) 각국 정책동향의 주요 특징과 시사점
• 체포우선주의와 의무체포 및 강제기소 : 가정폭력피해자와 일선에서 그들을 돕기 위한 가정폭력상담현장에서 가장 많이 바라는 것으로 가해자에 대한 우선적 체포가 거론되고 있다. 2011년 개정을 통해 가정폭력특례법에 경찰관에게 긴급임시조치권이 도입되었으나 긴급임시조치권에 대한 판단을 하기 위하여 재범위험성조사 등은 실제 현장에서 조사할 수 있는 상황이 아닌 경우가 대부분이여서 실제 활용하기도 쉽지 않은 상황이다. 그런 점에서 앞에서 살펴본 미국, 호주 등의 제도는 우리에게 시사하는 바가 크다. 미국의 경우 가해자에 대해서 우선적 체포를 넘어 경찰의 재량 없이 의무적으로 체포하도록 함으로써 가해자에 대하여 엄격한 태도를 보이고 있다. 호주의 경우에는 피해자가 직접 피해자 보호를 위한 ‘접근금지’, ‘가해자 보호유치’ 등의 임시조치를 신청할 수도 있지만, 피해자를 대신하여 경찰이 법관에게 전화로 신청할 수 있도록 하였다. 또 긴급한 경우에는 경찰이 법원의 명령이 내려질 때까지 가해자를 격리 또는 구금할 수 있도록 하고 있다. 하지만, 실제 의무체포제도에 대해서 부정적인 평가도 만만치 한다. 실제 가정폭력사건의 상담현장에서 가정폭력가해자에 대한 사법기관의 신고 및 이러한 사법절차과정을 진행시켰다는 이유로 가족관계, 특히 부부관계는 더욱더 악화되는 경향 또한 존재한다. 따라서 가정폭력가해자에 대한 우선체포로 인하여 가해자와 피해자를 분리시키는 응급조치의 원활함은 꽤하되 의무체포, 강제기소의 도입은 현재의 상황을 고려하여 신중하게 접근할 필요가 있을 것으로 본다.
• 가정폭력 및 가정 사건에 대한 통합재판부(법원) : 미국의 경우, 2005년부터 뉴욕州 브루클린 법원에서 가정폭력과 관련되어 발생되는 모든 형사사건, 이혼사건, 가정폭력보호사건 등 일체의 사건을 한 재판부에서 처리하는 통합재판부(IDV법원, Intergrated Domestic Violence Court)를 설치하였다. 이는 하나의 가족에게 하나의 재판모델(one family one judge model)에 따른 것으로써 이 법원에서는 한 명의 판사가 가정폭력이 개입되어 있는 한 가족의 형사사건, 가정법원사건, 이혼사건을 통합적으로 관리하여 처리하도록 되어 있는 예처럼 우리의 경우에도 가정폭력사건과 이에 따르는 이혼, 자녀양육의 문제 등 이러한 일련의 가정폭력이 발생한 가족을 어떻게 보호・지원하고 치료‧교정할 것인가에 대한 통합재판부를 고려해 볼 수 있다.
• 가정폭력사건의 처리절차 간결화 : 우리의 가정폭력특례법은 피해자의 입장에서 보면 처리절차의 복잡화와 긴급임시조치, 임시조치와 보호처분, 피해자보호명령에 대한 내용의 동일성 등에 문제가 있음에도 불구하고 각각의 조치와 명령에 대한 절차가 별도로 진행되는 점에서 가정폭력피해자는 물론 가해자의 입장에서도 절차의 복잡성으로 힘들어 한다. 호주와 뉴질랜드의 경우, 필요하면 피해자나 경찰관이 직접 법원의 판사에게 전화를 걸어 임시조치를 비롯한 임시 보호명령 등이 하루 만에 결정될 수 있도록 진행되고 있다. 가정폭력사건은 다른 범죄보다 가족이라는, 친밀한 관계에서의 폭력범죄라는 특수성을 가지고 있으므로 폭력당시의 제재와 분리, 조치 등이 이루어지지 않으면 피해자의 보호와 안전을 담보할 수 없게 된다. 따라서 지금의 가정폭력사건처리절차를 피해자의 입장에서 좀 더 간결하고 일원화할 수 있는 방향으로 개선되어야 할 것이다.
• 실효적인 피해자보호명령제도의 실현 : 2011년 10월에 도입된 우리의 피해자보호명령제도는 상담 현장이나 가정폭력사건현장에서 거의 이용되지 않고 있다. 그러나 외국의 피해자보호명령의 내용을 보면, 예컨대, 뉴질랜드의 보호명령제도에서는 보호명령에 따르는 지원프로그램과 보호명령과 같이 재산소유명령 등 실질적인 보호명령 부과하고 있고, 독일의 경우에도 피해자가 가해자로부터 공동주거를 쉽게 양도받을 수 있도록 경제적 배려를 시행하고 있다. 이러한 내용을 참고하여 우리의 피해자보호명령의 내용을 단순히 임시조치 또는 보호처분과 동일하게 규정하기 보다는 실질적으로 피해자보호에 유의미한 다양한 보호명령을 규정하도록 관련 법률의 개선이 요구된다고 본다.
• 임시조치 내지 보호명령의 이행여부에 대한 전자감독 : 가해자에게 아무리 구체적인 적절한 임시조치 내지 보호명령이 부과되었다고 하더라도 그 이행을 담보할 수 없다면, 실질적인 피해자 보호효과를 달성할 수는 없다. 실제로 일선 가정폭력상담종사자들에 따르면, 접근금지명령 내지 퇴거명령 불이행 문제가 심각하다고 한다. 따라서 임시조치 내지 보호명령의 내용을 제대로 이행하는지에 대한 실효적인 감독방안을 고민해 볼 필요가 있다. 독일과 스위스에서는 최근 가정폭력으로 법원으로부터 접근금지명령을 준수사항으로 부과하면서 그 이행여부를 감독하기 위해 전자발찌를 부착시킨다. 물론 독일과 스위스에서 가정폭력 가해자에게 실시하는 전자감독은 보안처분으로서 부과하는 것이 아니며, 현재 전자감독에 대해 갖고 있는 우리사회의 인식을 전제할 때, 가정폭력범주에 전자감독을 접목하는 것은 쉽지 않을 것으로 생각되지만, 스위스와 독일의 집행결과에 관심을 기울일 필요는 있다.
• 가정폭력개인상담사(IDVA)제도 : 영국에서는 가정폭력피해자에게 전문가지원을 제공하기 위해 가정폭력개인상담사(Independent domestic violence Advisors)제도를 마련하고 있다. IDVA는 “피해자와의 초기접촉단계에서부터 필요한 서비스를 제공하면서, 피해자의 안전계획을 수립하고 적절한 대응방안을 논의하기 위해, 위기시점에서부터 내담자(피해자)와 함께 일을 한다. 이들은 장기적 해결책뿐만 아니라, 피해자와 그 자녀들을 보호하기 위한 실천 전략을 포함하여, 즉각적인 안전을 확보하기 위한 계획을 매우 적극적으로 실행한다.” 이 제도에 대한 초기 실행평가에 따르면, 위험에 대한 효과적 관리 및 피해자안전을 확보하는 측면에서 실제적인 진전을 이루어내고 있다고 분석하고 있으며, 나아가 가정폭력에 대한 다기관의 협력적 대응을 효과적으로 개발하는 데, 적합한 모델로 평가받고 있다.
• 다기관협력에 기초한 다층적 접근(multi approach) : 선진 각국의 가정폭력대응정책은 국가적・지역사회 차원에서 다기관의 협력을 통해서 One-stop 통합서비스를 제공하는 체계로 발전하고 있다. 사실상, 가정폭력은 문제 및 위기상황이 모두 다르기 때문에, 그에 대한 대응전략은 어느 하나의 제도를 중심으로 ‘One size fits all'는 식의 접근을 취해서는 안 된다. 문제층위와 피해자욕구에 따라서 효과적으로 작동될 수 있는 다층적 접근(multi approach)이 요구된다. 일방적인 섣부른 개입은 아동과 피해자를 더 위험한 상황에 빠트리게 할 수 있다는 점에서, 형사사법적 대응은 다른 수준의 가정폭력정책(특히 사법복지적 접근)과 확실하게 통합될 필요가 있다. 다른 각국의 사례들이 보여주듯이, 가정폭력 문제를 범죄화 하는 데에는 이에 수반되는 다양한 문제들에 대한 지속적인 대응계획이 수립되어 있어야 한다. 특히, 법적 개입서비스 전반에서 균형과 일관성을 유지하기 위하여, 민사/형사분야의 관계자들(경찰, 검찰, 법원, 교정, 변호사 등)에 대한 더 많은 훈련정책이 요구된다.
5. 입법적 개선방안 및 정책 제언
본 조사결과 및 선진 입법동향 분석에 근거한 제언은 다음과 같다.
• 입법목적(제1조)의 변경 : 현행 가정폭력특례법의 입법목적은 ‘피해자보호’의 기본 원칙 및 우선성을 재확립하도록 개정할 필요가 있다. 가정폭력처벌특례법의 문제점으로 법 제정 당시부터 지금까지 지속적으로 제기되는 쟁점은 바로 입법목적과 관련된 것이다. 향후 개정방향은 “가정폭력범죄로 파괴된 가정의 평화와 안정을 회복하고 건강한 가정을 가꾸며”라는 문구를 삭제하고, “피해자와 가정구성원의 안전을 도모하고(추가), 인권을 보호함”을 명확하게 규정해야 한다. 입법목적에서 ‘가정보호’를 삭제하는 것은 특례법을 당초 취지에 맞게 올바른 궤도에 올려놓기 위한 출발점이다.
• 가정폭력 대상범죄의 확대(제2조) : 가정폭력특례법 제2조 제3호 규정된 가정폭력에는 등 매우 다양한 범죄유형이 포괄되어 있으나, 살인죄는 포함되어 있지 않다. 그러나 유럽의 통계들을 보면, 가정폭력형태의 살인범죄와 같은 고위험범죄에 대한 관심을 갖고 대책 마련에 노력하고 있다. 가정폭력에 대한 국가개입의 필요성이 가장 큰 부분은 생명위협적 사건이며, 피해자보호조치가 긴요한 영역이기도 하다. 살인(미수)범죄가 실제 가족구성원 간에 발생하는 30%이상인 현실에 근거해 볼 때, 이들 범죄의 피해자 및 가정구성원에게 필요한 적절한 보호조치가 지원되도록 개정될 필요가 있다. 향후 개선방향은 가정폭력 대상범죄를 [살인범죄]를 포섭하여, 고위험에 처한 가정폭력피해자를 보호하는 방안이 마련될 필요가 있을 것으로 본다.
• 가정폭력범죄 전담제의 도입(장기적으로는 ‘문제해결법원’으로의 발전) : 성폭력범죄와 마찬가지로 가정폭력범죄도 일반적인 범죄와는 다른 다양한 특성을 갖고 있다. 가족관계라는 친밀성을 근거로 한 역학구조의 특수성을 고려하여, 수사단계에서부터 재판단계에 이르기까지 전담부를 구성하여 대응하는 것이 바람직할 수 있을 것으로 본다. 즉 가정폭력이라는 특수성에 따른 경찰의 초기대응에서부터 민사적 분쟁까지 한 재판부(통합법원의 아이디어)에서 해결할 수 있다면, 실질적인 피해자보호가 보다 잘 달성될 수 있다는 점에서 이러한 특성을 고려한 전담제의 도입이 필요하다. 이는 형사절차전반에 걸쳐 가정폭력대응을 위한 전문 인력이 전담하여 다루는 시스템(전담경찰제, 전담검사제, 전담재판부 등)으로 혁신을 의미한다. 이를 위해선, 우선적으로 경찰단계 가정폭력전담관제(DVOs) 도입과 함께, 사건 ‘단위’에 대한 새로운 접근이 요구된다. 즉 현행처럼 폭력행위(incident)를 단위로 가해자처벌에 중점을 둔 개입방식이 아니라, 가족(family)이 (사례)단위로서 복합적 문제해결 및 사후관리에 중점을 둔 새로운 접근방식이 필요하다. 본 조사결과에서도, 관련실무자들은 가족단위 사례중심적 개입의 중요성을 재차 강조한 바 있다.
• 형사절차의 단일화 : 이러한 문제해결법원방식의 가정폭력전담재판부제도를 도입하는 경우, 굳이 보호사건을 담당하는 재판부와 형사사건을 담당하는 재판부를 분리하지 않고, 가정폭력전담재판부에서 판단하여 보호사건으로 처리하는 것이 바람직한 경우에는 보호사건으로 또 형사사건으로 처리하는 것이 바람직한 경우에는 형사사건으로 형사절차를 진행함으로써, 현행 가정폭력특례법에서 추구하는 형사절차의 이원화를 유지하면서, 종래 가정법원에서 가정폭력사건을 형사사건으로 이송시킴으로써 가정법원에서 효과적으로 이루어졌던 피해자보호가 형사법원에서 단절되는 문제도 해결할 수 있을 것으로 보여, 실질적인 형사절차의 단일화가 달성될 수 있을 것으로 본다.
• 절차단계별 위험성 평가제도의 전문화․다각화 : 효과적 개입 및 피해자 안전계획을 성공적으로 확보하기 위해서는 가해자에 대한 기초조사와 위험평가가 제도화되어야 한다. 이것 없이 가해자에 대한 적절한 분류처우란 불가능하며, 상습성이 강한 특정 가해자에게 충분히 처벌적이지 않은 관대한 처우는 폭력억제에 효과적이지 않다. 따라서 적절한 처우절차로 회부하기 위해서는 해당프로그램에 적격한 대상자 선별을 위한 법률적 및 임상적 평가과정이 형사절차상 제도화되어야 한다. 이러한 과정은 (1) 적합한 가해자-치료프로그램의 매칭, (2) 희소한 처우자원의 보다 효과적 이용을 가능케 하며, (3) 피해자의 안전계획 수립과 보호연속체의 틈이 발생하지 않도록 하는 데 기여한다.
• 긴급임시조치의 내실화 및 현장 적용성 제고 : 경찰개입과정에서 가장 시급히 개선되어야 할 사항은 가해자와 피해자의 즉각 격리조치(2011년 7월부터 시행된 긴급임시조치 활용)이다. 긴급임시조치권의 신설목표가 가정폭력 위험예방 및 피해자보호를 위한 제도의 일환이라면, 그 실효성을 확보하기 위해서는 위반자에 대하여, 임시조치와 마찬가지로 경찰서 유치장이나 구치소에 구금하는 등 적극적인 격리조치가 보다 긴요하다. 또한 긴급임시조치의 실효성을 담보하기 위해서는 사후 위험관리(모니터링)가 필수적이다. 이러한 업무는 외국의 경우 대개 전문화된 가정폭력담당관(DVO)이 담당한다. 이들의 존재는 피해자의 ‘진정한’ 의사판단 및 선택을 지원하는 소위 [피해자권한강화모델]의 핵심적 요소이기도 하다.
• 피해자보호명령제도(제55조)의 개선 : 피해자 동의없는 재산처분 및 양도금지, 생활비지급 명령제도의 도입 등 피해자보호명령제도를 실질화하기 위한 제도개선이 필요하다.
• 피해자변호사제도의 확대 : 가정폭력범죄도 친밀한 가족관계라는 역학적 특수성을 담고 있는 범죄로 보다 적극적인 피해자보호를 위해 성폭력범죄와 마찬가지로 법률조력이 절실히 요구된다. 특히 가정폭력범죄의 경우 형사사건뿐만 아니라 민사적 분쟁이 함께 진행되는 경우가 대부분이라는 점에서 법률조력의 필요성이 매우 높기 때문이다.
• 피해자의사존중규정(제9조)의 삭제 : 현행과 같이 형식적으로 피해자 의사에 의존하는 경향은 바람직하지 않으며, 오히려 소송과정에서 ‘고소취하’, ‘강제합의’ 등 이차 피해자화로 이어지는 결과를 야기할 수도 있다. 이에 ‘피해자의사존중’ 규정을 삭제하고, 경찰과 검찰이 공공안전의 책임자로서 보다 신중하고 객관적인 판단에 따라 합리적인 사건처리가 이루어지도록 법제도를 변화시켜야 한다.
• 신속한 처리를 위한 수사기간의 특례 규정도입(제7조) : 현행 가정폭력사건 처리소요시간을 단축해야 한다. 서구사회에서 가정폭력사건 처리 소요시간은 보름이내를 기준으로 그 기간 안에 처리하려는 경향이 강하다. 이는 가정폭력사건이 지속적으로 가해자와 피해자가 대면하여 생활한다는 점에서 폭력신고 후 갈등과 재폭력의 가능성이 높고, 또한 가해자인식의 민감성이 둔화되지 않았을 때 처분하는 것이 실효성을 높이는데 주요하기 때문이다.
• 위탁감호시설 활성화를 위한 관련규정 제도화 필요 : 현재 가정폭력피해자에 대한 지원은 피해자 및 동반자녀가 긴급피난처, 보호시설 등에서 생활하면서 가해자와 분리되는 방식을 취하고 있고, 가해자에 대한 감호위탁처분은 실제로 집행되지 못하고 있는 실정이다. 따라서 피해자와 자녀는 기존 거주지에서 계속 생활할 수 있도록 하고 가해자를 분리시켜, 감호위탁시설에서 생활하면서 주간에는 직장생활을 하고 야간에는 시설로 와서 교육, 상담 등 프로그램을 통해 성행을 교정할 수 있도록 하는 감호위탁 보호처분의 실효성을 확보할 필요가 있다.
• 교정처분 불이행죄 및 피해자보호명령등 불이행죄 처벌강화 : 가해자의 법적 처분 불이행에 따른 강력한 조치가 필요하다. 모든 교정처분의 불이행에 대하여 형사처벌이 가능하도록 함으로써 교정처분 집행의 실효성을 높일 필요가 있다. 피해자보호명령 및 임시보호명령을 불이행한 경우에도 교정처분의 불이행죄와 마찬가지로 처벌하는 것이 요구된다.