요 약…11

제1장서 론…21
1. 연구의 목적…21
2. 연구의 범위와 방법…24

제2장전속고발제도의 의의, 도입현황 및 유형…27
제1절전속고발제도의 의의…27
1. 전속고발의 개념과 법적 성질…27
2. 전속고발제도와 기소원칙…29
제2절전속고발제도의 도입현황 및 유형…31
1. 전속고발제도의 도입현황…31
2. 전속고발제도의 유형…37

제3장행정제재 우선형 전속고발제도…41
제1절조세형법의 전속고발제도…41
1. 개 관…41
가. 조세형법의 의의와 체계…41
나. 조세형법의 연혁…42
다. 조세범죄의 유형…44
라. 조세범죄의 처리절차…46
마. 조세범죄와 전속고발…47
2. 조세범칙조사…47
가. 조세범칙조사의 의의…47
나. 조세범칙조사의 주체…49
다. 조세범칙조사의 관할…52
라. 조세범칙조사의 방법…55
3. 범칙금 통고처분…62
가. 범칙금 통고처분의 제도적 의의…62
나. 통고처분의 법적 성격…65
다. 통고처분에 대한 행정소송…66
라. 통고처분의 효력…79
4. 조세범죄에 대한 전속고발…82
가. 전속고발의 대상…82
나. 전속고발의 주체와 사유…84
다. 전속고발의 방식…87
라. 전속고발의 재량성…90
마. 전속고발의 소송법적 효과…100
바. 전속고발의 효력범위…102
사. 전속고발의 취소…105
5. 실 태…107
가. 국세청의 조세범칙조사 및 처리실적…107
나. 검찰의 조세범죄 처리실적…109
제2절출입국관리법의 전속고발제도…113
1. 개 관…113
2. 내 용…114
3. 실 태…115
가. 출입국관리국의 출입국사범 처리실적…115
나. 검찰의 출입국사범 처리실적…116
제3절과징금 우선형 전속고발제도…117
1. 사료관리법의 전속고발제도…117
2. 해운법의 전속고발제도…119
3. 항공법의 전속고발제도…120

제4장행정제재 병행형 전속고발제도…123
제1절공정거래위원회와 전속고발제도…123
1. 독점규제법과 공정거래위원회…123
가. 독점규제법의 의의와 정당성…123
나. 독점규제법의 연혁과 특징…124
다. 독점규제법의 규제대상과 목적…132
라. 독점규제법의 제재수단…134
마. 공정거래위원회의 조직…140
바. 공정거래위원회의 권한…143
2. 공정거래사건의 처리절차…144
가. 조사의 주체…144
나. 조사절차의 개시…145
다. 조사의 방법…146
라. 조사결과의 처리…148
마. 시정권고…148
바. 공정거래위원회의 심결절차…149
사. 공정거래위원회의 처분에 대한 불복…150
3. 공정거래사건에 대한 전속고발…152
가. 전속고발의 대상과 제도적 의의…152
나. 전속고발권 행사에 대한 행정소송…154
다. 독점규제법 제71조에 대한 헌법소원…154
라. 전속고발권 불행사에 대한 헌법소원…155
마. 전속고발권의 입법적 제한…157
4. 실 태…158
가. 공정거래위원회의 통계…158
나. 검찰의 통계…165
제2절경제통제법의 전속고발제도…167
1. 물가안정에관한법률의 전속고발제도…167
2. 석탄산업법의 전속고발제도…167
3. 공업발전법의 전속고발제도…169
제3절전환복무와 전속고발제도…171
1. 전투경찰대설치법의 전속고발제도…171
가. 개 관…171
나. 내 용…172
다. 실 태…174
2. 교정시설경비교도대설치법의 전속고발제도…175
가. 개 관…175
나. 내 용…176
다. 실 태…177

제5장전속고발제도의 평가와 전망…179

참고문헌…189

영문요약…197

제1장서 론

전속고발제도를 둘러싸고 국가와 범죄행위자 및 피해자의 대립은 물론 형사소추기관과 전속고발기관의 갈등, 나아가 법원과 헌법재판소의 역할분담 등 관련 당사자의 이해관계가 첨예하게 대립하고 있다.이 연구는 전속고발제도의 내용과 그 문제점을 법리적..실증적으로 고찰함으로써 전속고발제도의 존폐여부나 개선방안에 관한 기초자료를 제공하는 것을 목적으로 한다. 특히 법위반행위에 대한 행정제재와 형사처벌의 관계를 기준으로 "행정제재 우선형" 전속고발제도와 "행정제재 병행형" 전속고발제도로 분류하여 그 특징을 살핀다.


제2장전속고발제도의 의의, 도입현황 및 유형

제1절전속고발제도의 의의

전속고발이란 일정한 범죄에 대한 공소제기의 유효조건이 되는 행정기관의 고발을 말한다. 전속고발은 친고죄나 반의사불벌죄와 동일하게 검사의 공소권 행사에 대한 사전적인 제약이 되고, 행정기관이 고발의 주체가 되어 국가기관간의 권력분립이 이루어진다. 그러나 전속고발이 있다고 해서 검사의 기소재량이 부정되는 것은 아니다.

제2절전속고발제도의 도입현황 및 유형

관세법, 조세범처벌법..조세범처벌절차법, 지방세법, 출입국관리법, 물가안정에관한법률, 석탄산업법, 전투경찰대설치법, 독점규제및공정거래에관한법률, 교정시설경비교도 대설치법, 해운법, 항공법, 사료관리법, 하도급거래공정화에관한법률, 공업발전법, 표시광고의공정화에관한법률 등에서 전속고발제도를 도입하고 있다. 이들 법률은 법 자체의 실효성을 확보하기 위하여 법위반행위에 대한 제재수단으로 범칙금, 과징금, 과태료, 영업정지, 시정명령, 징계 등의 행정제재와 형벌을 마련해두고 있다.행정제재 우선형 전속고발제도는 법위반행위에 대하여 먼저 행정제재를 부과한 다음 그 불이행이 있을 때에만 형사처벌을 할 수 있도록 함으로써 행정기관이 행정제재와 전속고발을 동시에 활용할 수 없도록 한다. 이와 달리 행정제재 병행형 전속고발제도는 법위반행위에 대하여 행정제재를 부과함과 아울러 그와 별도로 형사처벌이 가능하게끔 행정기관에게 행정제재와 전속고발 가운데 하나를 선택할 수도 그 둘을 병과할 수도 있도록 한다. 최근들어 형벌과잉에 대한 우려와 제재의 효율성에 대한 요청에 힙입어 비범죄화 내지 벌금의 과태료화가 추진되고, 범칙금이나 과징금의 활용범위도 점진적으로 확대되고 있다. 이에 따라 전속고발제도의 구체적인 운영방식이나 현실적인 문제제기는 전속고발권자인 행정기관이 범칙금 또는 과징금과 같은 금전적 제재수단을 자율적으로 부과..징수할 수 있는가 여부에 따라 크게 달라지고 있다.


제3장행정제재 우선형 전속고발제도

제1절조세형법의 전속고발제도

조세범칙사건의 처리절차는 크게 ⓧ 세무공무원의 조세범칙사건에 대한 조사에서 출발하여 ⓨ 세무공무원의 국세청장, 지방국세청장 또는 세무서장에 대한 보고 또는 즉시 고발, ⓩ 국세청장, 지방국세청장 또는 세무서장의 범칙금 통고처분, 즉시고발 또는 무혐의처리, ① 범칙자의 통고불이행시 고발 또는 범칙자에 대한 통고불능시 고발의 단계를 거쳐 ② 고발이후의 일반 형사절차에 의한 처리로 진행된다.조세범칙조사는 조세범칙사건과 무관하게 이루어지는 세법상의 질문조사와 구별되고, 검사나 사법경찰과 같은 수사기관에 의한 수사와도 구별된다. 세관공무원과 달리 세무공무원에 대하여는 검사의 수사지휘권이 미치지 않지만, 내국세범은 인신구속의 필요성이 거의 없고 현실적으로 부작용이 발생할 우려가 많기 때문에 세무공무원을 특별사법경찰관리로 해야 할 필요는 없다.범칙금 통고처분은 범칙금의 납부에 따른 조세과징권의 회복과 엄격한 형사절차의 회피를 가능하게 한다. 통고처분의 법적 성격은 행정기관이 범칙행위를 확인하고 범칙금을 부과하는 실질적으로 사법적 판단을 내용으로 하는 행정처분이다. 통고처분에 대하여 이의신청..심사청구..심판청구와 같은 행정처분에 대한 통상의 불복방법을 강구할 수 없고, 통고처분을 불이행함으로써 행정기관의 고발을 거쳐 형사절차에서 법원의 사법적 판단을 받을 수 있을 뿐이다. 통고처분을 하면 공소시효가 중단되는데, 통고처분후 고발전의 기간동안 공소시효의 정지를 인정하는 방향으로 법개정이 필요하다. 통고처분의 내용을 이행하면 동일한 사건에 대하여 소추를 받지 아니하고, 중복하여 통고처분을 받지 않는다.전속고발을 할 때에는 그 대상자와 범죄사실을 특정해야 한다. 즉시고발의 유효성과 관련하여 즉시고발사유의 존부에 대하여 법원이 사후에 독자적으로 판단할 수 없고, 조세행정기관의 자율적 판단에 맡겨야 한다. 전속고발없이 공소가 제기된 경우 공소제기절차의 법률위반을 이유로 공소기각판결을 하는데, 사후의 전속고발이 있더라도 동일하다. 전속고발은 수사개시의 요건은 아니므로 고발이 있기 전에 수사를 하더라도 그 이유만으로 수사가 위법한 것은 아니다. 1개 범죄의 일부에 대한 전속고발 또는 그 취소는 범죄사실 전부에 미친다. 그러나 조세범의 경우 공범에 대한 전속고발이 있더라도 다른 공범에게는 통고처분의 기회를 보장할 필요가 있기 때문에 그 효력이 미치지 않는다. 전속고발의 취소는 제1심 판결선고전에만 허용 된다. 국세청의 조세범칙조사는 건수가 줄어들고, 나아가 통고처분이나 고발조치 보다는 탈루세액의 추징에 비중을 두고 있다. 검찰은 고액탈세사범을 제외한 일반 조세사범에 대한 수사결과 혐의가 확인되면 세무서장에게 고발을 요청하는데, 고발이 없으면 공소권 없음을 이유로 불기소처분을 할 수밖에 없다. 1997년의 경우 검찰은 조세범처벌법위반으로 2,567명중 803명(31.3%), 관세법위반으로 1,172명중 796명(67.9%), 지방세법위반으로 1,749명중 450명(25.7%)을 기소했는데, 공소권 없음을 이유로 불기소한 비율은 내국세범이 31.9%, 관세범이 4.9%, 지방세범이 50.1%이다.

제2절출입국관리법의 전속고발제도

출입국관리법은 출입국사범에 대하여 우선적으로 범칙금 통고처분을 하되 불이행시 전속고발을 하도록 규정하고 있다. 1997년의 경우 출입국관리국은 출입국사범 34,392명 중 12,083명(35.1%)에게 범칙금을 부과하고, 199명(0.6%)만을 고발했다. 검찰은 출입국사범 792명중 526명(66.4%)을 기소하고, 24명은 공소권 없음을 이유로 불기소했다.


제3절과징금 우선형 전속고발제도

사료관리법, 해운법 및 항공법은 법위반행위에 대한 제재수단으로 영업정지에 갈음하는 과징금제도를 도입함과 아울러 과징금을 부과할 수 있는 행위를 전속고발의 대상으로 하고 있는데, 과징금을 납부하면 고발할 수 없도록 하였다. 실제로 고발되어 형사처벌을 받는 사례는 거의 없다.


제4장행정제재 병행형 전속고발제도

제1절공정거래위원회와 전속고발제도

공정거래위원회는 독점규제및공정거래에관한법률, 하도급거래공정화에관한법률 및 표시..광고의공정화에관한법률에 근거하여 공정경쟁사범에 대한 전속고발권을 가진다.독점규제법은 ⓧ 시장지배적 지위의 남용, ⓨ 과도한 경제력집중, ⓩ 부당한 공동행위 및 ① 불공정거래행위를 규제의 대상으로 하여 ⓧ 공정하고 자유로운 경쟁의 촉진, ⓨ 창의적인 기업활동의 조장, ⓩ 소비자의 보호 및 ① 국민경제의 균형있는 발전이라는 4가지의 목적을 추구하고 있는데, ⓧ 시장구조의 개선에 관련된 규정과 ⓨ 불공정한 거래행태의 개선을 위한 규정이 있다.독점규제법은 제재수단으로 시정조치, 과징금, 과태료 등 행정제재와 민사상 손해배상 및 형사처벌을 마련하고 있다. 공정거래위원회는 행정제재를 전담하여 시행할 뿐만 아니라, 민사상 손해배상은 공정거래위원회의 시정조치가 확정된 후라야 재판상 주장할 수 있고, 형사처벌 또한 공정거래위원회의 고발이 있어야 공소를 제기할 수 있다. 공정거래위원회는 경쟁정책을 수립하고 공정거래 제도를 운용하는 합의제 형태의 준사법적 기관이다.공정거래위원회는 법위반행위에 대한 조사를 위하여 출석요구..의견청취, 감정, 보고..제출명령..영치, 계좌추적 등을 할 수 있다. 공정거래위원회의 고발조치나 고발의결은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다. 공정거래위원회는 고발여부를 결정할 재량권을 갖지만, 독점규제법이 추구하는 법목적에 비추어 행위의 위법성과 가벌성이 중대하고 피해의 정도가 현저하여 형벌을 적용하지 아니하면 법목적의 실현이 불가능하다고 봄이 객관적으로 상당한 사안에 있어서는 고발의무가 있다. 한편 공정거래위원회에게 전속고발권을 부여한 것은 소비자인 피해자의 소비자기본권, 행복추구권, 평등권, 재판절차진술권 등을 침해하는 측면이 있다. 공정거래위원회는 위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해한다고 인정하는 경우에는 검찰총장에게 고발하여야 한다. 검찰총장은 고발요건에 해당하는 사실이 있음을 공정거래위원회에 통보하여 고발을 요청할 수 있다. 공정거래위원회는 공소가 제기된 후에는 고발을 취소하지 못한다.공정거래위원회는 1981년부터 1998년까지 모두 12,695건에 대하여 경고 이상의 조치를 하였는데, 위반유형으로는 불공정거래행위가 4,573건으로 가장 많고, 조치유형으로는 경고 8,192건, 시정명령 2,696건의 순이다. 고발건수는 180건인데, 이 가운데 불공정하도급거래행 위 88건(48.9%), 불공정거래행위 63건(35.0%)이다. 1998년의 경우 공정거래위원회는 69건, 263명에 대하여 1,363억원의 과징금을 부과하였다. 위반유형별로 살펴보면 시장지배남용이 3건, 경제력집중억제가 8건, 부당공동행위가 19건, 불공정거래행위가 39건이다. 최근 부당내부거래와 관련하여 계좌추적과 고액과징금을 적극적으로 활용하고 있다.

제2절경제통제법의 전속고발제도

물가안정에관한법률, 석탄산업법 및 공업발전법은 행정기관의 조치에 위반하는 행위에 대하여 시정명령을 하거나 전속고발을 할 수 있도록 하고 있다.

제3절전환복무와 전속고발제도

전투경찰대설치법과 교정시설경비교도대설치법은 현역병으로 입영한 자로서 전환복무된 전투경찰순경 또는 경비교도에게 영창, 근신, 견책 등 징계 외에도 군형법과 유사한 형벌규정을 마련하고 있다. 범죄를 저지른 전투경찰순경이나 경비교도의 처리절차에는 군사법원법이 아니라 형사소송법이 적용되는데, 다만 군조직에 버금가는 지휘체계를 확보할 필요성이 있다는 점을 고려하여 전투경찰대장이나 교정시설의 장과 같은 지휘관의 고발을 공소제기의 요건으로 규정하고 있다.일반적으로 전속고발의 대상이 되는 범죄가 주로 그 법정형이 벌금형이거나 적어도 선고형이 벌금형인 경우임에 반하여 전투경찰대설치법과 교정시설경비교도대설치법은 법정형이 자유형인 범죄를 대상으로 하고 있다. 전투경찰순경을 고발할 때에는 소속기관장의 승인을 받아 고발장을 관할 경찰서에 제출해야 하고, 경비교도를 고발할 때에는 법무부장관에게 보고하고, 고발장을 관할 검찰청에 제출해야 한다. 고발은 취소하지 못한다. 1997년의 경우 검찰은 전투경찰대설치법위반을 이유로 176명중 82명(46.6%)을 기소하고, 교정시설경비교도대 설치법위반을 이유로 6명중 3명(50.0%)을 기소하였다.


제5장전속고발제도의 평가와 전망

전속고발제도는 조세, 출입국, 공정경쟁, 산업경제, 전환복무 등의 분야에서 행정기관의 자율적 통제와 최후수단으로서의 형사처벌을 균형지우는 기능을 담당하고 있다. 실체법적 측면에서 범칙금, 과징금 또는 과태료가 형벌을 대체하는 범위가 극적으로 확대되지 않는 한, 전속고발제도라는 절차법적 방안은 효용성을 잃지 않을 것이다. 전속고발의 대상인 범죄행위가 발생하였을 때 행정기관의 고발이 없어서 검사가 기소를 할 수 없는 경우나 행정기관이 고발을 했음에도 검사가 기소를 하지 않는 경우와 같이 행정기관의 전속고발권과 검사의 공소권이 서로 충돌할 수 있다. 보다 중요한 것은 국민이 범죄피해자의 입장에서 형사처벌을 요청할 경우에 행정기관과 검사의 권한행사를 어떻게 통제할 수 있는가 하는 것인데, 현행법에 따르면 헌법재판소가 그 기능을 맡고 있다. 그러나 입법론으로는 행정기관에 의한 범칙금..과징금의 부과 또는 전속고발의 불이행에 대하여 행정소송의 가능성을 열어두는 것이 바람직하다.