요 약…11
제1장서 론…13
제1절연구의 목적…13
제2절연구의 대상과 방법…15
제2장특별검사제도의 입법배경과 입법과정…19
제1절개 관…19
제2절입법배경…22
제3절입법과정…25
1. 특별검사법의 제정…25
2. 1차 개정 및 연장시행…27
3. 2차 개정 및 연장시행…31
4. 3차 개정 및 연장시행…35
제3장특별검사법의 내용…41
제1절개 관…41
제2절특별검사법의 발동…42
1. 특별검사법의 적용대상자…42
가. 필요적 적용대상…42
나. 임의적 적용대상…44
2. 특별검사의 임명절차…45
가. 정보심사…45
나. 예비수사(Preliminary Investigation)…47
다. 특별검사의 임명…51
3. 특별검사의 검찰관할권…52
가. 검찰관할권의 범위…52
나. 검찰관할권 등의 공개…53
제3절특별검사의 수사…54
1. 수사와 소추에 관련된 특별검사의 권한…54
2. 검찰관할권의 확장…55
3. 검찰관할권의 이송…56
4. 특별검사와 법무부의 관계…57
5. 급여 및 비용보상…58
가. 급 여…58
나. 출장경비…59
6. 행정적인 지원…59
7. 특별검사의 의무…60
가. 보고의무…60
나. 비용절감의무…61
다. 기타 준수의무…61
8. 특별검사에 대한 의회의 감독권…61
9. 특별검사의 해임…62
제4절수사의 종결…63
1. 수사종결의 근거…63
2. 회계감사원장의 회계감사…64
3. 방어비용에 대한 보상…65
제4장특별검사의 임명사례…67
제1절개 관…67
제2절주요사건…72
1. 이란콘트라 사건…72
가. 개 요…72
나. 발 단…72
다. 특별검사의 수사…74
라. 중요 범죄혐의…77
마. 수사결과…79
2. 화이트워터 사건…83
가. 사건개요…83
나. 사건경위…83
다. 새로운 국면…85
라. 사건의 후반부…87
마. 최근의 사건전개…90
바. 전 망…92
제3절기타의 사건들…94
1. 대통령 보좌관 해밀턴 조던의 헤로인 복용 사건…94
가. 사건개요…94
나. 결 과…95
2. 대통령보좌관 티모시 크래프트의 마약복용사건…95
가. 사건개요…95
나. 결 과…95
3. 노동부장관 레이몬드 도노반 조직범죄관련 사건…96
가. 사건개요…96
나. 결 과…96
4. 에드윈 미즈 법무부장관 독직사건…96
가. 사건개요…96
나. 특별검사의 수사 내용…97
다. 수사과정…98
라. 결 과…100
5. 법무부차관보 올슨의 국회위증 혐의…101
가. 사건개요…101
나. 결 과…102
6. 마이클 디버 백악관 보좌관의 직권남용 사건…103
가. 사건개요…103
나. 결 과…103
7. 백악관 보좌관 노프찌거 로비사건…104
가. 사건개요…104
나. 결 과…104
8. HUD장관 사무엘 피어스 사기사건…105
가. 사건개요…105
나. 결 과…105
9. 클린턴 대통령 후보의 여권수색사건…106
가. 사건개용…106
나. 결 과…106
10.마이크 에스피 농무부장관 독직사건…106
가.사건개요…106
나.수사과정…107
다.결 과…110
11.헨리 씨스너로스 허위진술 사건…111
가.사건개요…111
나.결 과…113
12.상무부장관 론 브라운의 불법재정거래 사건 및
비행기 사고 의혹…114
가.사건개요…114
나.수사과정…115
다.결 과…119
13.엘리 시걸 대선자금모금 사건…120
가.사건개요…120
나.결 과…121
14.브루스 배빗 내무부장관 의회허위진술 사건…121
가.사건개요…121
나.사건의 내용과 수사의 진행상황…121
제5장특별검사제도의 문제점과 도입논의…123
제1절특별검사제도의 문제점…123
1.위헌성의 문제…124
2.공정성 내지 정치적 남용가능성의 문제…129
3.효율성 내지 실효성의 문제…132
제2절특별검사제도의 개선방안…133
1.폐지론…134
2.상설기관의 설립…135
3.특별검사법의 개정…136
제3절특별검사제도의 도입논의…137
1.도입론의 논거…140
가.법이론적 논거…140
나.현실적 논거…142
2.도입론의 문제점…142
가.위헌성의 문제…143
나.직무와 권한범위의 불분명…144
다.실효성의 문제…145
라.효율성의 문제…147
마.현실적인 부작용의 문제…147
제6장요약 및 결론…149
참고문헌…153
영문요약…155
부 록…159

이 연구보고서의 목적은 미국에서 운용되고 있는 특별검사법의 입법배경, 입법과정, 구체적 내용 및 실상을 상세하고 정확히 검토하여 소개하는 것이다.미국의 특별검사제도는 워터게이트 사건 이후에 고위공직자의 부정부패와 국민의 신뢰를 악용하는 것에 대한 안전장치로서 법제화되었다. 그 이후 이 법은 오늘날 가장 논쟁이 심한 정치개혁법 가운데 하나가 되었으며, 어느 당이건 대통령직의 탈환을 노리는 정당으로부터는 전폭적인 지지를 받았던 반면에 특별검사의 수사를 받았던 사람들로부터는 엄청난 비판을 받았다. 이처럼 특별검사제도는 한편으로는 행정부의 이익충돌을 견제하기 위해 필요한 것이라고 알려진 반면에 다른 한편으로는 과도한 수사의 비용과 범위, 정치적 남용가능성 등으로 인하여 많은 비판을 받고 있다.28 U.S.C. 591..599에 규정된 특별검사법에 의해 고위공직자에 대한 수사가 이루어진다. 이 법은 법무부장관에 의해 이루어지는 최초의 수사신청에서부터 의회에 대한 특별검사의 최종보고에 이르기까지 특별검사수사의 모든 단계를 규율하고 있다. 특별검사법은 특별검사법의 발동에 관한 측면, 실제적인 수사의 운영에 관한 측면 및 수사의 종결에 관한 측면으로 대별될 수 있다. 특별검사법의 발동에 관한 측면은 수사개시의 근거, 특별검사법의 적용대상자, 그리고 특별재판부의 최초의 역할에 관한 내용을 포함하고 있다. 실제적인 수사의 운영에 관한 측면은 검찰관할권의 확장기준, 검찰관할권의 한계, 의회의 감독, 그리고 사법적 심사에 관한 내용을 포함하고 있다. 끝으로 수사의 종결에 관한 요 약측면은 수사종결의 근거와 의회에 대한 특별검사의 최종보고에 관한 내용을 포함하고 있다. 1978년 미국의 특별검사법이 제정된 이래로 최근까지 특별재판부는 총 19명의 특별검사를 임명하였다. 비록 많은 수사가 무죄 또는 불기소처분으로 끝났지만 특별검사의 수사는 거의 50건의 유죄판결을 이끌어 내었다. 그러나 미국의 특별검사제도는 지나친 수사비용, 수사기간, 수사범위 및 특별검사의 권한남용으로 인하여 많은 비판을 받고 있다. 특별검사제도의 문제점은 합헌성, 실효성과 효율성 및 정치적 남용가능성에 관한 것으로 대별될 수 있다. 그러나 위헌성에 관한 논의는 1988년 Morrison v. Olson 사건에서 연방대법원의 합헌판결이 선고된 이래 일단락되었다. 따라서 특별검사제도에 대한 비판의 초점은 주로 지나친 수사기간, 수사비용, 수사범위 등과 같은 현실적인 운영의 측면에 모아지고 있다.특별검사법의 미래와 관련하여 세 가지 제안이 있는데, 특별검사법을 폐지하자는 것, 행정부 공무원에 대한 수사를 위한 상설기관을 설립하자는 것 및 현행법을 개정하자는 것이 그것이다. 특별검사법을 개선하기 위한 가장 일반적인 제안은 현행법을 개정하자는 것이다.
 
제1장 서 론

제1절 연구의 목적

최근 `대전지방 법조비리사건'과 관련하여 다시금 시민단체와 야당 및 일부의 학자들로부터 특별검사제도의 도입이 강력히 주장되고 있다. 우리나라에서 이와 같은 주장이 최근에 비로소 처음으로 제기된 것은 아니다. 익히 알려진 바와 같이 우리나라에서는 1985년에 발생한 `부천경찰서성고문사건'과 1987년에 발생한 `박종철군고문치사사건'을 계기로 그동안 각종 정치적 의혹사건과 권력형부정비리사건이 발생할 때마다 학계, 대한변협, 시민단체 및 야당에서 특별검사제도의 도입을 지속적으로 주장하여 왔다. 우리나라에 근대적 검찰제도가 도입된 이래 검찰은 법질서의 확립과 사회정의를 실현하기 위해 노력하면서 사회적 여건의 변화와 법률문화의 향상에 적응하려고 꾸준히 변모하여 왔지만, 숱한 역사적 소용돌이를 겪으면서 국민들로부터 적지 않은 비판과 질타도 받아 왔다. 이러한 비판과 질타는 그동안 검찰이 권력층의 정치적 의혹사건, 정경유착에 의한 경제적 부정사건, 고위공직자들이 관련된 증수뢰사건 등에 대해 사법적 대응을 기피하거나 소극적으로 대처하였던 경향에서 비롯된 것이라고 볼 수 있다. 따라서 검찰총장의 인사청문회와 임명동의, 검찰인사위원회의 의결기관화, 재정신청의 범위확대, 검찰심사회제도의 도입 등과 같이 검찰의 독립성 내지 정치적 중립성을 보장하기 위한 다양한 개선방안들이 제시되었으며, 특별검사제도의 도입도 바로 그와 같은 맥락에서 주장되어 왔던 것이다. 그러나 정부와 여당은 일관하여 특별검사제도를 도입하자는 주장을 묵살하거나 반대하여 왔다.제1장서 론한편 미국의 특별검사는 대통령이나 고위공직자의 특정한 범죄혐의를 수사하고 소추하기 위해 필요한 경우에 법무부장관이 그 임명을 제청하여 법원의 특별재판부가 임명하는 임시직의 검사이다. 이러한 특별검사는 한정된 검찰관할권의 범위내에서 일반적인 소추권을 행사하며, 특별한 경우 이외에는 법무부의 확립된 방침에 따라야 하고 의회와 법원의 특별재판부에 대하여 보고의무를 진다. 이와 같은 미국의 특별검사제도는 보통법의 관행에서 유래한 것으로서 대통령 또는 그 측근의 범죄가 문제되는 경우 대통령이나 법무부장관으로부터 독립된 지위에 있는 자만이 공정한 수사와 소추를 할 수 있다는 이익충돌이론에 기초하고 있으며, 워터게이트 사건을 계기로 법제화된 것이다. 즉 미국에서는 19세기 이래 정부의 고위관리 등이 관련된 사건이 발생한 경우 법무부장관이 외부인사를 특별검사(Special Prosecutor)로 임명하여 수사와 소추를 담당하게 하는 관습법상의 특별검사제도가 존재하였다. 그러나 관습법상의 특별검사는 법무부장관에 의해 임명되고 쉽게 해임될 수 있었기 때문에 대통령이나 법무부장관으로부터 독립된 지위에서 공정한 수사와 소추업무를 수행하는 데에는 한계가 있었다. 이러한 관습법상의 특별검사제도가 1972년 워터게이트 사건을 계기로 특별법상의 특별검사로 법제화되었으며, 그후 3차에 걸친 개정과 연장시행의 결과 오늘날에 이르게 되었다. 요컨대 미국의 특별검사제도는 워터게이트 사건 이후에 고위공직자의 부정부패와 국민의 신뢰를 악용하는 것에 대한 안전장치로서 법제화되었다. 그 이후 이 법은 오늘날 가장 논쟁이 심한 정치개혁법 가운데 하나가 되었으며, 어느 당이건 대통령직의 탈환을 노리는 정당으로부터는 전폭적인 지지를 받았던 반면에 특별검사의 수사를 받았던 사람들로부터는 엄청난 비판을 받았다. 이처럼 특별검사제도는 한편으로는 행정부의 이익충돌(Conflict of Interest)을 견제하기 위해 필요한 것이라고 알려진 반면에 다른 한편으로는 과도한 수사의 비용과 범위, 정치적 남용가능성 등으로 인하여 많은 비판을 받고 있다.특별검사제도는 대륙법계 국가는 물론 영미법계 국가에서도 미국을 제외하면 찾아 보기 어려운 것이지만, 앞에서도 언급한 바와 같이 우리나라에서는 그동안 정치적 의혹사건이 발생할 때마다 특별검사제도의 도입문제가 제기되었다. 그러나 특별검사제도의 도입을 논하기에 앞서 특별검사제도의 내용과 실상을 정확히 검토하고 소개할 필요가 있는 것으로 보인다. 왜냐하면 그동안 우리나라에서 특별검사제도의 도입여부에 관해 적지 않은 논의가 있었지만, 그 제도의 구체적 내용과 실상을 자세하고 정확하게 소개한 자료가 그리 많지않기 때문이다.따라서 이 연구보고서는 미국에서 운용되고 있는 특별검사제도의 입법배경과 입법과정뿐만 아니라 특별검사법의 구체적 내용과 실상을 상세히 검토하여 정확히 소개함으로써 특별검사제도에 대한 올바른 이해를 유도하고 도입논의의 지침을 제공하는 것을 목적으로 한다.


제2절 연구의 대상과 방법

이 연구보고서는 미국에서 운용되고 있는 특별검사제도의 입법배경과 입법과정을 비롯하여 특별검사법의 구체적 내용과 실상을 상세히 검토하여 정확히 소개함으로써 특별검사제도에 대한 올바른 이해를 유도하고 도입논의에 관한 지침을 제공하려는 것이다. 따라서 이 보고서의 연구대상은 특별검사제도의 입법배경과 입법과정, 특별검사법의 구체적 내용, 특별검사의 임명사례 및 특별검사제도의 문제점과 도입논의에 관한 것이다. 특별검사제도의 입법배경과 입법과정에서는 워터게이트 사건을 계기로 1978년 10월 2일 특별검사법으로 알려진 공직자윤리법이 5년 기한의 한시법으로 제정되는 과정 및 3차에 걸친 개정과 연장시행에 대해서 검토하고자 한다. 1983년 1월 3일에 이루어진 1차개정과 연장시행에서는 특별검사법의 기한이 다시 5년간 연장되었을 뿐만 아니라 예비수사의 개시기준과 특별검사임명의 제청기준에 관한 법무부장관의 재량권이 강화되었고 특별검사법의 적용대상이 조정되었고 법무부장관에 의한 특별검사의 해임기준이 완화되었으며, 특별검사의 명칭이 Special Prosecutor에서 Independent Counsel로 변경되었다. 1987년 12월 15일에 이루어진 2차개정과 연장시행에서도 특별검사법의 기한이 다시 5년간 연장되었지만, 1차개정의 경우와 달리 의회의 통제권을 강화하고 법무부장관의 재량을 제한하는 방향으로 특별검사법이 개정되었다. 1992년 12월 15일에 일단 효력을 상실하였던 특별검사법이 화이트워터 사건과 마이크 에스피 농무부장관의 뇌물수수 혐의를 계기로 1994년 6월 30일 부활하게 되었다. 이러한 3차개정과 연장시행에서는 국회의원이 특별검사법의 적용대상자에 포함되었고 특별검사에 대한 주기적 재임명심사제도가 마련되었다.특별검사법의 내용에서는 28 U.S.C. §591 이하의 규정을 특별검사법의 발동에 관한 측면, 실제적인 수사의 운영에 관한 측면 및 수사의 종결에 관한 측면으로 대별하여 검토하고자 한다. 특별검사법의 발동에 관한 측면은 특별검사법의 적용대상자, 특별검사의 임명절차, 특별검사의 검찰관할권 등에 관한 내용을 포함하고 있다. 실제적인 수사의 운영에 관한 측면은 특별검사의 권한과 의무, 검찰관할권의 확장, 검찰관할권의 이송, 특별검사와 법무부의 관계, 급여 및 비용보상, 의회의 감독, 특별검사의 해임 등에 관한 내용을 포함하고 있다. 수사의 종결에 관한 측면은 수사종결의 근거, 최종보고서의 제출, 회계감사, 방어비용에 대한 보상 등에 관한 내용을 포함하고 있다.특별검사의 임명사례에서는 특별검사의 실질적인 기능과 역할을 파악하기 위해 이란콘트라 사건, 화이트워터 사건 등과 같은 구체적인 사례에 대한 사례연구를 수행하고자 한다. 1978년 미국의 특별검사법이 시행된 이래로 최근까지 특별재판부는 총 19명의 특별검사를 임명하였다. 이 가운데 수사가 종결된 16건중 4건만 약간의 성과가 있었을 뿐 최근 무혐의로 결론난 마이크 에스피 농무부장관 사건을 포함하여 12건은 무혐의로 수사가 종결되었고, 3건은 현재 수사가 진행중이다. 현재 진행중인 사건은 화이트워터 사건, 브루스 배빗 내무부장관 의회허위진술사건, 헨리 씨스너로스 HUD(Housing and Urban Development) 장관 허위진술사건이다. 특별검사의 임명사건에서 주목할 만한 점은 과다한 수사비용, 수사기간, 수사범위 및 수사권한의 남용이 비판의 대상이 되고 있다는 것이다.끝으로 특별검사제도의 문제점과 도입논의에서는 위헌성의 문제, 실효성의 문제, 효율성의 문제, 현실적인 부작용 등에 대해 살펴보고, 도입논의에서는 찬성론과 반대론의 논거에 대해 검토하고자 한다.이 연구는 미국의 특별검사제도에 관한 국내의 자료와 미국의 자료를 검토하는 문헌연구와 사례 연구의 방식으로 진행된다.
 
제2장 특별검사제도의 입법배경과 입법과정

제1절 개 관

미국에서 통상적인 사건에 대해서는 대배심(Grand Jury)이나 검사가 기소하지만, 대통령이나 부통령을 비롯한 고위공직자가 관련된 특수한 사건에 대해서는 특별검사가 수사권과 소추권을 행사한다. 미국에서는 연방법무부장관 겸 검찰총장과 연방검사들은 대통령에 의해 임명될 뿐만 아니라 집권당의 대통령과 정치적 운명을 같이 하며, 주검찰총장과 카운티검사장은 지역주민의 선거에 의해 선출된다. 이와 같이 미국의 검찰은 정치적 특성을 지니고 있기 때문에 고위공직자가 관련된 사건에 대해서는 이른바 이익충돌을 피하기 위해 특별검사제도를 두고 있다. 그러나 통상적인 사건의 처리절차와 특별검사가 담당하는 사건의 처리절차에서 특별한 차이점이 있는 것은 아니다. 즉 양자 사이에 특별검사의 임명절차와 관련된 특수성과 사건의 특수성은 인정되지만, 수사절차를 거쳐 일반적으로 경죄의 경우에는 검사가 직접 기소하고 중죄의 경우에는 대배심을 통해 기소한다는 측면에서 사건의 처리절차와 관련된 특별한 차이점은 없다.⒀..
1)미국의 검찰제도 및 형사절차와 관련된 검사의 역할에 대해서는 박승진/최석윤/이경재, 각국의 검찰제도, 한국형사정책연구원, 1998, 17면 이하 참조. 한편 미국의 특별검사에는 법무부장관이 연방헌법 제2조와 28 U.S.C. §543에 의한 연방규칙(Code of Federal Regulation) 제28권 제600.1조(28 C.F.R. §600.1) 이하에 근거하여 임명하는 특별검사(Special Counsel 또는 Special Attorney)와 특별재판부제2장특별검사제도의 입법배경과 입법과정(Special Division)⒁.
.2)이 부서의 정식명칭은 division of United States Court of Appeals for District of Columbia Circuit이며, 특별검사의 임명을 위해 설치된 것이다. 이러한 특별재판부는 연방대법원장이 지명하는 3명의 연방항소법원 판사로 구성되며, 그들의 임기는 2년이다. 자세한 내용은 28 U.S.C. §49 (1994) 참조.
3)28 C.F.R. §600.1 이하에서는 법무부장관이 임명하는 특별검사에게도 Independent Counsel이라는 명칭을 사용하고 있다. 따라서 양자를 구별할 필요가 있는 경우에는 연방법에 의한 특별검사를 Statutory Independent Counsel로 연방규칙에 의한 특별검사를 Regulation Independent Counsel로 구분하기도 한다. 양자에 구분에 관해서는 정종섭, "미합중국의 독립검찰관에 관한 연구", 미국헌법연구 제6호, 미국헌법연구소, 1995, 178면; Jack Maskell, MEMORANDUM：Difference Between Attorney General..Appoi nted "Special" Counsel and an Independent Counsel Under the Ethics in Government Act of 1978, America Law Division CRS, March 1, 1994 참조. 가 28 U.S.C. §591 이하에 근거하여 임명하는 특별검사(Independent Counsel)가 있다.⒂.. 양자는 그 권한의 측면에서는 유사하다. 실제로 연방법에 의한 특별검사의 권한에 관한 규정(28 U.S.C. §594(a))과 동일한 내용이 연방규칙에 의한 특별검사의 권한에 관한 규정(28 C.F.R. §600.1(a))에 들어 있다. 그러나 근거법의 지위, 임명 및 해임절차, 관할권의 부여방식 등이 따르기 때문에 양자가 업무수행에서 누리는 독립성과 공정성의 측면에서는 차이가 있다. 아무튼 미국에서는 연방법에 의한 특별검사제도가 효력을 상실하더라도 연방규칙에 의한 특별검사제도는 남게 된다. 일반적으로 논의되고 있는 특별검사는 후자를 의미하고 이하에서 다루고자 하는 내용도 후자에 관한 것이다. 미국에서는 19세기 이래 정부의 고위관리 등이 관련된 사건이 발생한 경우에 법무부장관이 외부인사를 특별검사로 임명하여 수사와 소추를 담당하도록 하는 특별검사 제도가 존재하였다. 특히 1920년대 쿨리지 대통령 당시 디포트 돔 사건, 1950년대 조세 사건 및 1970년대 워터게이트 사건은 관습법에 의해 특별검사가 임명되었던 대표적 사례이다. 대통령이나 대통령의 측근이 관련된 사건을 대통령이 임명한 법무부장관이 수사할 경우에는 이익충돌의 문제가 발생하여 공정한 수사를 기대하기 어렵다는 경험이 미국에서 관습법상의 특별검사제도가 생성된 배경이라고 볼 수 있다.¹..
4)장인종, "미국 특별검사제도의 현황과 문제점", 해외연수검사 연구논문집(Ⅰ) 제11집, 법무연수원, 1996, 208면 참조.
5)특별검사제도의 연혁에 관해서는 서영제, "미국특별검사제도에 관한 소고", 검찰 통권 제97호, 대검찰청, 1988, 47면 이하; 장인종, 앞의 논문, 209면 이하; 정종섭, 앞의 논문, 179면 이하; Katy J. Harriger, Independent Justice：The Federal Special Prosecutor in American Politics, 1992, 17면 이하; Niles L. Godes/Ty E. Howard, Independent Counsel Investigations, American Criminal Law Review, Vol. 35, 1998, 875면 이하 참조.
관습법상 특별검사의 임명은 법무부장관의 권한을 특별검사에게 위임하는 형식으로 이루어졌다. 그러나 관습법상의 특별검사에 대해서는 법무부장관이 임명권과 해임권을 가지고 있었기 때문에 특별검사가 대통령이나 법무부장관으로부터 독립된 지위에서 공정한 수사와 소추업무를 수행하는 데에는 한계가 있었다. 따라서 법무부장관이 특별검사를 일방적이고 자의적으로 해임하는 것을 방지하고 특별검사가 독립적인 지위에서 공정한 소추업무를 수행할 수 있도록 특별검사제도를 법제화할 필요성이 있었다. 이와같은 관습법상의 특별검사제도가 워터게이트 사건을 계기로 특별법상의 특별검사제도로 법제화되었으며, 그 이후 특별검사법은 3차에 걸친 개정과 연장시행의 결과 오늘날에 이르게 되었다. 이하에서는 특별검사제도의 입법배경과 입법과정에 대해 좀 더 자세히 살펴보고자 한다.....
 
제2절 입법배경

미국에서 특별검사법을 제정하게 된 배경은 1972년 6월 17일에 5명의 괴한이 워싱턴 워터게이트 빌딩의 민주당 대통령 선거운동본부에 침입하였다가 발각된 워터게이트 사건이다. 앞에서 살펴본 바와 같이 대통령을 비롯한 고위공직자가 관련된 사건의 경우, 법무부에 소속된 검사에 의한 통상적인 형사소추절차에서 발생할 수 있는 이익충돌을 회피하고 공정한 수사를 보장하려는 취지에서 법무부장관이 외부인사를 특별검사로 임명하여 수사와 소추를 담당하도록 하는 관습법상의 특별검사제도가 생성되었다. 그러나 워터게이트 사건에서 닉슨(Richard Nixon) 대통령은 관습법에 의한 특별검사의 수사가 자신에게 불리하게 진행되자 법무부장관에게 특별검사의 해임을 지시하였고, 법무부장관이 지시에 따르지 않고 사임하자 법무부차관에게 동일한 내용의 지시를 하였고, 법무부차관도 지시에 따르지 않자 그를 해임시켰으며, 마침내 법무부차관보에게 지시하여 특별검사를 해임시켰다. 닉슨 대통령은 결국 새로 임명된 특별검사의 수사가 진행되는 과정에서 사임하였지만, 이 사건에서 종래 지적되어 왔던 관습법상 특별검사 제도의 한계가 여실히 드러나게 되었다. 즉 워터게이트 사건을 통하여 관습법상의 특별검사에 대해서는 법무부장관이 임명권과 해임권을 가지고 있었기 때문에 특별검사가 대통령이나 법무부장관으로부터 독립된 지위에서 공정한 수사와 소추업무를 수행할 수 없다는 사실이 명백히 입증되었던 것이다. 따라서 의회는 이 사건을 계기로 여론의 강력한 지원하에 특별검사가 독립적인 지위에서 공정한 소추업무를 수행할 수 있도록 하기 위해 특별검사제도를 법제화하는 작업에 착수하게 되었다.워터게이트 사건에서 빌딩경비대와 경찰에 의해 검거된 침입자들의 신분이 CIA와 관련되어 있다는 사실과 수사도중에 이들이 이전에 이미 민주당의 사무실에 도청장치를 설치하였고 서류를 불법으로 촬영하였다는 사실이 드러났다. 당시는 이미 미국 대통령선거전이 치열한 상황이었기 때문에 사건에 대한 수사가 미진하였고, 그 후 닉슨이 압도적으로 승리하여 워터게이트 사건은 잊혀질 뻔하였다. 이 사건을 다시 중요한 잇슈로 부각시킨 것은 언론의 힘이었다. 워싱턴 포스트지의 기자 밥 우드워드(Bob Woodward)와 칼 번스타인(Carl B ernstein)은 지속적으로 언론을 통하여 워터게이트 사건이 권력형 부조리임을 알렸다. 결국 이들의 노력으로 상원에서 워터게이트 위원회가 열리게 되었고 미국 역사상 처음으로 대통령이 사임하게 되었다. 특별검사제도의 도입과 관련된 이 사건의 진행과정 을 간략히 살펴보면 다음과 같다.닉슨 대통령은 1973년 4월 30일 대국민 연설에서 워터게이트 사건에 대한 정부의 수사가 적절하게 진행되고 있다는 사실을 국민에게 확인시키려고 노력하였다. 그날 닉슨 대통령은 사전에 법무부장관 리처드 클라인딘스트(Richard Kleindienst), 백악관의 법률고문 존 딘(John Dean), 그리고 백악관 참모인 H.R. 핼더만(Haldemann)과 존 엘리치맨(John Ehrlichman)의 사임을 발표하였다. 닉슨은 엘리옷 리차드슨(Elliot Richardson)을 새로운 법무부장관으로 임명하였다. 상원은 리차드슨으로부터 특별검사를 임명할 것을 약속받은 후에 그를 법무부장관으로 재가하였다. 게다가 상원은 워터게이트 수사가 제대로 이루어지지 않고 있다는 사유에 대한 명백한 증거가 있는 경우에만 특별검사를 해임할 수 있다는 조건을 달았다. 닉슨도 리차드슨이 그와 같은 특별검사를 독립적으로 임명할 수 있다는 것에 대해 동의하였다. 그리하여 리차드슨은 당시 하버드 로 스쿨의 교수이자 학장이었던 아치발드 콕스(Archi bald Cox)를 워터게이트 사건에 대한 특별검사(special prosecutor)로 임명하였다. 콕스 특별검사는 워터게이트 사건을 조사하던 중 사건의 전모와 밀접한 관련이 있는 회의를 녹음한 테이프가 백악관에 있다는 사실을 알게 되었다. 그리하여 콕스 특별검사는 백악관에 그 녹음테이프를 제출하도록 요구하였으나 닉슨은 이를 거부하고 법무부 장관에게 특별검사를 해임하라고 명령하였다. 그러나 법무부장관 리차드슨은 특별검사를 지지하기로 한 그의 약속을 지키기 위해 닉슨의 명령에 따르지 않고 사임해 버렸다. 그리고 닉슨은 법무차관 러켈샤우스(William Ruckelshaus)도 자신의 명령에 따르지 않자 그를 해임하였다. 결국 콕스 특별검사는 법무부서열 3위에 해당하는 법무부부차관(Solicitor General)이었던 로버트 보크(Robert Bork)에 의해 해임되었다. 그 후 보크는 강력한 여론의 힘에 밀려 당시 미국변호사협회 회장이었던 레온 자워스키(Leon Jaworski) 변호사를 새로운 특별검사로 임명하였다. 법무부장관 서리 보크는 의회로부터 상당한 압력을 받고서 1972년의 대통령선거와 관련된 모든 범법행위에 대해 수사할 수 있는 절대적인 권한을 특별검사에게 부여하였다. 닉슨도 특별검사의 해임에 영향을 미칠 수 있는 헌법상의 권한을 행사하지 않을 것이며, 특별검사는 극도로 부적절한 경우가 아니면 해임되지 않을 것이라는 데 동의하였다. 그리고 마침내 연방대법원도 새로운 특별검사로 임명된 자워스키가 백악관에 대해 녹음테이프를 제출하도록 요구한 것을 지지하였다.....
6)United States v. Nixon, 418 U.S. 713. 결국 닉슨은 녹음테이프를 제출한 3일 후인 1974년 8월 9일 스스로 대통령직을 사임하였다. 요컨대 법무부장관 리차드슨, 법무부차관 러켈샤우스 및 특별검사 콕스를 해임 하였던 소위 "토요일밤의 대학살"과 워터게이트 사건에 대한 객관적 수사를 보장하기 위해 취해진 후속조치가 특별검사법을 제정하기 위한 발판이 되었다. 워터게이트 사건을 계기로 의회는 행정부가 행정부 자신에 대한 수사를 통제할 경우에는 자의적인 판단으로 흐를 가능성이 너무나 크고 이기심의 발동에 의해 진실과 정의가 왜곡될 가능성이 너무나 크다는 사실을 확신하게 되었다. 따라서 특별검사를 자의적으로 해임하는 것을 방지하고 독립적이고 공정한 수사를 확보하기 위한 제도를 마련해야 할 필요성이 대두한 것이다.


제3절 입법과정

1. 특별검사법의 제정

워터게이트 사건의 여파로 상원의 법사위원회가 1974년 제93차 정기국회 동안에 청문회를 개최하여 장래의 워터게이트형 이익충돌을 방지하고 독립적이고 공정한 수사를 보장하기 위한 입법을 검토하였다. 상원의원 어빈(Sam Ervin)은 독립적인 기관으로서의 법무부를 창설하자는 법안을 제출하였으며, 상원위원 크랜스턴(Alan Cranston)은 연방의 고위공직자들이 저지른 범죄행위를 수사하기 위한 항구적이고 독립적인 기구의 설립필요성을 검토하기 위한 위원회를 창설하자는 법안을 제출하였다.....7)Terry Eastland, Ethics, Politics and the Independent Counsel 42 (1989).
두 법안은 법률로 제정되지는 못하였지만 1975년의 워터게이트 재편 및 개혁법안(Watergate Reorganization and Reform Act)의 발판이 되었다. 1975년의 워터게이트 재편 및 개혁법안도 이전의 법안들과 마찬가지로 법률로 제정되지는 못하였지만 이후의 특별검사입법을 위한 계기가 되었다. 1976년의 대통령선거운동 과정에서 선거공약으로 정치개혁, 공직자 윤리개혁과 아울러 특별검사의 법적 신분보장을 내세운 바 있는 카터(Jimmy Carter)가 1977년 봄 대통령에 취임함에 따라 이러한 움직임은 더욱 가속화되었다. 마침내 제95차 정기국회에서 1978년의 공직자윤리법안이 제출되었다. 이 법안은 포괄적 정부개혁법이었으며, 가장 특징적인 내용은 콜럼비아 지구 연방항소법원에 의해 임명되는 임시직의 특별검사에 관한 규정이었다. 오늘날 특별검사법으로 알려져 있는 공직자윤리법(Ethics in Government Act of 1978)은 의회의 승인을 거쳐 1978년 10월에 카터 대통령의 서명을 받았다. 이와 같이 특별검사법은 1978년 10월 12일에 공포된 공직자윤리법에 포함되어 채택되었고 그 내용은 28 U.S.C. §591 내지 §599에 수록되었다. 특별검사법은 5년을 기한으로 하는 한시법으로 제정되었으며, 그 후 5년 마다 그 시효의 연장여부가 결정되었다.
 
2. 1차 개정 및 연장시행

1978년 10월에 제정된 특별검사법은 그 시행과정에서 여러 가지 문제점들을 노출하였으며, 특별검사법의 효력을 연장할 것인지 여부를 둘러싸고 많은 논란이 있었다. 그 당시 레이건 대통령과 법무부는 특별검사법의 연장시행에 반대하는 입장이었고 의회도 특별검사법이 야기한 불공정성이나 국고의 낭비와 같은 문제점들을 인식하고 있었지만, 소위 외양의 논리가 의회를 지배하고 있었다. 즉 법무부가 사건을 공정하게 처리할 능력이 있다는 데는 아무런 의문이 없지만, 법무부가 사건을 공정하게 처리할 수 없을지도 모른다는 외양을 일반시민들이 보고 느끼는 것을 피하기 위해 특별검사제도가 필요하다는 것이었다. 결국 외양의 논리가 경험의 논리를 이기고, 특별검사법은 1983년 1월 3일 일부 문제조항과 용어만 수정한 채 5년간 그 효력을 연장하게 되었다. 1983년 개정법률에서 가장 쟁점이 되었던 것은 공정성의 문제였다. 즉 1978년 제정된 특별검사법의 규정은 특별검사의 임명여부에 대한 법무부장관의 재량을 지나치게 제한하고 있었기 때문에 일반시민들 같으면 전혀 문제가 되지 않았을 사안에 대해서도 특별검사법의 적용대상자인 행정부 고위공직자 등은 특별검사에 의한 수사의 대상이 됨으로써 정치적으로나 경제적으로 큰 타격을 입는 경우가 흔히 발생하게 되므로 불공정하다는 것이었다. 이와 같은 주장에 의해 예비수사의 개시기준 및 특별검사임명의 제청기준에 관한 법무부장관의 재량이 강화되었다. 즉 법무부장관이 예비수사의 개시여부를 결정할 때 종전에는 입수된 범죄정보의 구체성이 유일한 판단의 기준이었지만, 범죄정보의 구체성 이외에 정보제공자의 신뢰성도 함께 고려할 수 있게 되었다. 그리고 예비수사 후에 특별검사의 임명을 제청하는 과정에서도 종전에는 예비수사의 결과에 따라 계속적인 수사의 필요성이 없을 정도로 실체성이 없지 않는 한 반드시 특별검사의 임명을 제청하여야 했지만, 계속적 수사의 필요성을 인정할 만한 합리적 근거의 유무에 따라 특별검사의 임명제청 여부를 결정하도록 개정되었다.그리고 당초 특별검사법은 특별검사로 하여금 법무부의 지침이 "적절하다고 인정되는 경우에 한하여" 그 지침을 준수하도록 규정하고 있었지만, 개정법률은 "법무부의 지침에 따르는 것이 불가능하지 않는 한" 그 지침을 준수하도록 규정하여 특별검사에 의한 수사와 일반적인 사건수사의 균형을 도모하려 하였다. 그러나 의회는 특별검사가 법무부의 지침을 준수하지 않는 것을 해임의 사유로 삼자는 제안을 부결시켰다. 따라서 특별검사가 법무부의 지침을 준수하지 않더라도 아무런 제재수단이 없는 상태이다.그리고 특별검사법의 적용대상자가 조정되었다. 당초의 규정은 실제로 이익충돌의 우려가 희박한 중견 행정공무원까지도 그 적용대상자로 명시하였던 반면, 대통령의 가족 등 정작 이익충돌의 우려가 있는 사람들은 적용대상자에서 제외되었다는 비판을 받았다. 대통령의 가족에 대한 특별검사법의 적용여부가 문제된 것은 당시 카터 대통령의 동생인 빌리 카터(Billy Carter)가 리비아 정부와의 불법적인 거래에 관여했다는 소위 빌리게이트 사건(Billygate Affair)의 영향에 의한 것이다. 이 사건에서 법무부의 수사결과에 따르면 별다른 혐의가 없는 것으로 밝혀졌지만, 사회일각에서는 법무부가 대통령의 동생인 점을 감안하여 수사를 축소하였을 것이라는 의혹이 제기되었다.그로 인하여 특별검사법의 적용대상자가 되는 행정부 공직자의 범위가 대폭 축소되었다. 종래의 규정에 의해 특별검사법의 적용대상자로 규정된 연방의 행정부 공직자가 124명에 이르렀는데, 이 가운데 상당수가 일반국민들에게 잘 알려지지 않았을 뿐만 아니라 법무부와도 특별한 관계가 없는 직책이었기 때문에 실제로 이익충돌의 문제가 발생할 여지가 없었다. 따라서 특별검사법의 개정을 통해 그 범위를 대폭 축소시킨 결과 특별검사법의 적용대상자인 행정부 공직자의 인원도 75명으로 감소하였다. 특별검사법의 적용대상자가 되는 대통령선거 선거운동원의 수도 대폭 감소되었다. 즉 당초의 법률에 의하면 "주요 대통령선거운동본부의 모든 선거운동요원"이 적용대상에 포함되었지만, 정작 이익충돌의 우려가 있는 것은 고위간부들에 국한된다는 점을 감안하여 법률개정을 통하여 선거운동본부의 본부장과 회계담당간부 및 전국적인 차원에서 권한을 행사하는 주요 선거운동요원만이 특별검사법의 대상자가 되었다. 더 나아가 이들이 수사대상자가 되는 기간도 당해 대통령의 재임기간으로 한정하였다. 그리고 법무부의 강력한 지지하에 소위 포괄규정(catch..all clause)이 추가됨으로써 대통령의 가족은 물론 누구든지 그에 대한 검찰의 수사가 개인적, 금전적 또는 정치적 이익충돌을 야기할 우려가 있는 경우에는 특별검사법의 적용대상자가 될 수 있게 되었다.그리고 일반시민 같으면 문제도 되지 않았을 사안에 대해서도 특별검사법의 적용대상자들은 특별검사의 수사를 받게 됨에 따라 그들에게 거액의 변호사비용 등 경제적 부담을 덜어주어야 한다는 공감대가 형성되었다. 따라서 특별검사법에 의한 수사대상자가 불기소되는 경우에는 특별재판부가 그 방어비용의 전부 또는 일부를 보상하는 규정이 신설되었다. 당초 법무부는 이러한 방어비용의 보상이 전례가 없는 일이고 일부 고위 공직자들에게만 이러한 비용을 보상해주는 것은 불공평하다는 이유로 그러한 규정의 신설을 반대하였다. 그러나 의회는 특별검사의 수사대상자가 됨으로써 발생한 막대한 경제적 피해를 보상하지 않는 것이 오히려 불공평하다고 판단하였다. 의회가 이와 같은 규정을 신설하게 된 것에는 카터 대통령의 비서실장이던 조단(Hamilton Jordan)과 카터 대통령의 선거운동요원이었던 크래프트(Timothy Kraft)에 대한 코카인불법소지혐의 사건의 영향이 컸다. 실제로 두 사건의 혐의내용은 법무부의 일반적인 사건처리 관행에 따르면 기소대상도 되지 않는 경미한 것이었으나 특별검사법의 적용대상이라는 이유 때문에 특별검사의 집중적인 수사를 받게 되었으며, 결국 두 사람은 비록 기소되지는 않았으나 자신들의 연봉이 훨씬 넘는 거액의 변호사비용을 소비하였다.또 한가지 중요한 개정내용으로 특별검사의 해임기준이 완화된 것을 들 수 있다. 즉 종전에는 법무부장관은 심신상의 장애 이외에는 "극단적인 업무부적합성"(extraordinary improprity)이 인정되는 경우에 한하여 특별검사를 해임할 수 있었지만, 이 규정이 법무부장관의 해임권을 지나치게 제한하기 때문에 위헌의 소지가 있다는 비판에 따라 그 기준을 "정당한 사유"(good cause)로 크게 완화하였다. 끝으로 특별검사의 명칭이 변경되었다. 그 당시까지 특별검사를 지칭하였던 "Special Prosecutor"라는 명칭은 워터게이트 사건과 너무 깊은 연관성을 가지고 있어 일반국민들의 입장에서는 특별검사가 임명된 사건은 반드시 기소되어야 하는 것으로 생각하는 경향이 있었다. 따라서 그와 같은 불필요한 연상작용을 차단하고 특별검사법의 적용대상자들을 여론으로부터 보호해야 한다는 의견이 강력히 대두됨으로써 행정부 외부의 공정한 제3자에 의해 수사 및 소추가 이루어진다는 의미에서 "Independent Counsel"이 특별검사의 새로운 명칭으로 결정되었다.

3. 2차 개정 및 연장시행

특별검사법은 1987년 12월 15일 레이건 대통령의 임기중에 2번째로 개정되어 그 효력이 5년간 다시 연장되었다. 1987년의 개정논의는 당시의 정치적 상황변화에 많은 영향을 받았다. 1984년 레이건 대통령이 재선에 성공하자 대통령 및 공화당 행정부에 대한 효과적인 통제수단이 필요하게 된 민주당 주도하의 의회는 특별검사제도를 강력한 정치적 공격수단으로 활용하려 하였다. 따라서 1987년의 개정은 1983년의 개정과는 달리 의회에 더 많은 통제권을 부여하는 반면에 법무부장관의 재량을 제한하는 방향으로 이루어졌다. 우선 예비수사(Preliminary Investigation)를 개시할 필요성이 있는지 여부를 결정하기 위한 정보심사단계에서 법무부장관이 행사할 수 있는 권한에 대해 많은 제한이 가해졌다. 즉 의회는 특별검사법의 개정을 통하여 법무부장관으로 하여금 예비수사의 필요성을 결정할 때 정보의 구체성과 정보제공자의 신뢰성 이외에는 다른 사항을 고려하지 못하게 함으로써 법무부장관이 사안에 따라 범의가 없음을 이유로 예비수사없이 사건을 종결하여 왔던 종래의 관행에 제동을 걸었다. 그리고 정보심사의 기한을 15일로 한정하여 그 기간동안 범죄정보의 구체성과 정보제공자의 신뢰성 유무에 대해 결정을 내리지 못하는 경우에는 법무부장관이 반드시 예비수사를 개시하도록 하였다. 예비수사 자체에 관한 내용도 일부 개정되었다. 즉 법무부장관이 예비수사과정에서 수사대상자의 범의유무에 대해 판단할 때에도 그 수사대상자에게 범의가 없었음을 인정할 만한 명백하고 확실한 증거(claear and convincing evidence)가 있는 경우에 한하여 범의가 없음을 근거로 예비수사를 종결할 수 있도록 함으로써 예비수사단계에 관한 한 마치 수사대상자의 범의를 추정하는 듯한 규정을 두었다. 그리고 의회의 요청에 의해 개시된 예비수사의 기간과 일반적인 예비수사의 기간에 차이를 두었다. 즉 일반적인 경우에는 예비수사가 시작된 날로부터 90일(정보심사의 기간을 포함할 경우 최장 105일) 이내에 예비수사를 완료하여야 하지만, 의회의 요청에 의해 예비수사가 개시된 경우에는 의회의 요청일로부터 90일 이내에 예비수사를 완료하여야 한다는 것이다. 이러한 변화는 보다 더 많은 특별검사의 시대가 도래하였음을 의미하는 것으로 1983년의 개정이 특별검사제도의 남용을 막기 위해 이루어졌던 점을 감안한다면 아이러니가 아닐 수 없다.의회는 법무부장관의 특별재판부 및 의회에 대한 설명의무도 강화하였다. 즉 개정법률은 법무부장관이 예비수사의 개시일을 특별재판부에 통지하도록 규정하였고, 특별재판부로 하여금 법무부장관에게 특별검사의 임명을 제청하지 않는 근거에 대한 설명을 요구할 수 있도록 하였다. 그리고 의회가 특별검사의 임명을 요청한 사건에 대한 법무부장관의 보고요건도 강화되었다. 종전의 규정에 의하면 법무부장관은 의회의 요청일로부터 30일 또는 예비수사의 완료일로부터 15일 중에서 택일하여 의회에 조치결과를 통지하면 되었지만, 개정법률은 의회의 요청일로부터 30일 이내에 예비조사의 착수여부 또는 착수할 것인지 여부를 보고하도록 규정하였다.더 나아가 새로운 특별검사법은 의회가 특별검사의 임명을 요청한 경우에 법무부장관은 특별검사의 임명절차와 관련하여 특별재판부에 제출한 모든 자료를 의회에 제공하도록 하였고, 특별검사의 임명을 제청하지 않기로 결정한 경우에는 그 이유를 설명한 보고서를 제출하도록 하였으며, 의회가 자체판단 또는 법무부장관의 요청에 따라 개인의 권리를 침해하지 않는 범위내에서 그러한 보고서나 자료를 공개할 수 있도록 규정하였다. 이와 같이 의회는 법무부장관의 재량권을 축소하였을 뿐만 아니라 법무부장관의 회피사유에 관한 규정도 개정하였다. 따라서 법무부장관은 입수된 범죄정보가 법무부장관과 최근 또는 현재 개인적 또는 경제적으로 친분이 있는 인사에 관한 것인 경우에는 스스로 회피하여야 하고 회피결정과 관련된 사안을 서면으로 작성하여야 하게 되었다.한편 종래에 특별검사의 검찰관할권은 법무부장관만이 결정할 수 있었지만, 새로이 개정된 특별검사법은 특별검사에게 법무부장관이 당초 특별재판부에 요청한 수사대상인 혐의사실뿐만 아니라 이와 관련된 모든 사항을 수사하고 기소할 수 있도록 특별재판부가 권한을 부여해 주어야 한다고 규정하였다. 게다가 새로이 개정된 특별검사법은 수사나 기소과정에서 발생하는 위증, 증거인멸, 증인협박, 사법방해 등을 비롯한 각종 연방범죄를 수사하고 기소할 권한을 특별검사에게 부여하였다. 이와 같은 변화는 특별검사의 수사대상이 더 이상 범죄가 아니라 사람이며, 특정인이 불법적인 방법으로 수사를 방해한다면 당초의 수사대상인 혐의사실에 대한 혐의가 인정되기 어렵더라도 불법적인 수사방해행위만으로 기소될 수 있다는 것을 의미한다. 그리고 특별검사의 검찰관할권과 관련하여 특별재판부가 법무부장관의 요청에 따라 당초의 혐의사실과 관계가 없는 사항에 대해서도 특별검사의 검찰관할권을 확장해줄 수 있다는 내용이 새로이 추가되었다. 새로 개정된 특별검사법에 특별검사는 검찰과 분리..독립되어 있다는 내용이 삽입되었는데, 이것은 1987년 봄 당시 법무부장관이었던 미즈(Edwin Meese Ⅱ)가 특별검사들로 하여금 법무부의 지침을 준수하도록 명령한 것에 대한 반작용이었다.납세자에 대한 고려도 1987년 개정의 중요한 목적 가운데 하나였다. 따라서 특별검사가 불필요한 비용을 지출하거나 비용을 과다하게 지출하는 것을 방지하기 위해 몇 가지 새로운 규정을 도입하였다. 우선 의회는 특별검사의 자격요건에 관한 규정을 새로이 마련하였는데, 그 내용은 충분한 경험이 있고 수사와 소추를 신속하고 책임감 있으며 경제적인 방법으로 수행할 수 있는 사람을 특별검사로 임명하도록 하였다. 그리고 의회는 수사 종결시 특별검사로 하여금 최종보고서를 특별재판부에 제출하도록 하였고 6개월 간격으로 직무수행과 관련하여 지출한 비용의 명세를 기록한 보고서를 제출하도록 하였으며, 이러한 지출보고서의 공개여부를 결정할 재량권을 특별재판부에 부여하였다. 또한 의회는 회계감사원장(Comptroller General)으로 하여금 특별검사의 사무실이 해체된 후 그 지출에 대해 회계감사를 하고 그 결과에 관한 보고서를 의회에 제출하도록 하는 한편, 의회도 최소한 수사가 종결된 후에는 비용지출에 관해 심사할 수 있도록 하였다. 1987년의 개정에서 의회는 1983년의 개정과는 달리 공정성의 문제에는 전혀 관심을 보이지 않았다. 이러한 태도는 당파적 입장에 기인한 것으로 보인다. 민주당주도하의 의회는 이제 특별검사법을 통하여 공화당 행정부에 대해 막대한 통제력을 행사할 수 있다는 사실을 알게 되었던 것이다. 이와 같이 의회가 특별검사에게 막대한 권한을 부여하고 그러한 특별검사에 대해 통제권을 확보함으로써 특별검사는 행정부를 대상으로하는 독립적인 수사기관으로서 보다 더 공격적으로 변하였고 법무장관의 통제에서 벗어나게 되었다.1987년의 개정법안에 서명하면서 레이건 대통령은 의회가 행정부에서 제기한 위헌론에 귀기울이지 않은 것에 유감을 표하고 의회가 국가의 법집행을 궁극적으로 담당하고 있는 대통령을 무력화시키려 하고 있다고 비판하였지만, 비토를 권고하였던 검찰측의 조언을 받아들이지는 않았다. 이처럼 레이건 대통령은 이란콘트라 사건의 소용돌이 속에서 마지못해 개정법안에 서명하였다.

4. 3차 개정 및 연장시행

1978년 제정된 이래 1983년과 1987년 두 차례에 걸쳐 5년씩 연장되어 왔던 특별검사법은 그 효력만기일인 1992년 12월 15일까지 재연장되지 못한 채 일단 그 효력을 상실하게 되었다. 이와 같이 특별검사법의 시효가 다시 연장되지 못한 것은 특별검사제도에 대해 뿌리 깊은 피해의식을 가지고 있는 공화당과 1992년 실시된 대통령선거의 승리로 행정부를 장악하게 된 민주당의 이해관계가 맞아 떨어진 결과라고 할 수 있다. 특별검사법이 효력을 상실하였던 1992년 12월 15일까지 13건에 대해 특별검사가 임명되었는데, 이 가운데 민주당 인사를 수사하기 위해 특별검사가 임명된 것은 2건뿐이었고 그나마 모두 불기소되었던 반면에 공화당 인사를 수사하기 위해 특별검사가 임명된 것은 무려 11건이나 되었다. 더 나아가 공화당 인사에 대한 11건의 수사 가운데 6건은 불기소되었지만 1건은 소송이 계속중이었고 4건은 유죄판결을 받았다. 이처럼 1978년부터 15년간 특별검사법을 시행하는 과정에서 거의 일방적으로 특별검사제도의 제물이 되어왔던 공화당은 특히 이란콘트라 사건(Iran..Contra Scandal)을 수사중이던 월쉬(Lawrence Walsh) 특별검사가 1992년 대통령선거가 임박한 시점에서 그 사건에 관한 수사의 중간결과를 발표하여 부시(George Bush) 대통령의 재선에 큰 타격을 가한 것에 분노를 표시하였다. 따라서 공화당은 특별검사법의 개정 및 연장시행안이 의회에서 처리될 경우 의사진행을 방해함으로써 법안의 통과를 저지하겠다고 공언하였고, 전통적으로 특별검사제도를 선호해 왔던 민주당도 향후 민주당 행정부에 대한 정치적 공격무기가 될지도 모르는 특별검사법의 연장시행에 특별한 열의를 보이지 않았다. 이와 같은 상황에서 특별검사법의 개정 및 연장시행안은 의회의 표결조차 거치지 않고 사장되고 말았다. 그러나 대통령 선거운동과정에서 특별검사법에 대한 지지를 표명했던 클린턴(Bill Clinton) 대통령이 1993년 봄 대통령에 취임한 이후에도 특별검사법의 재연장을 주장하였다. 더 나아가 클린턴 대통령 부부가 관련된 화이트워터 사건(Whitewater Scandal)이 정치적 쟁점이 되고 에스피(Mike Espy) 농무부장관이 미국 굴지의 식품회사인 타이슨 푸드사로부터 편의를 제공받은 혐의를 받는 등 정치상황이 돌변함으로써 공화당 의원들도 민주당 정부에 대한 정치공세를 강화하기 위해 특별검사제도의 재도입을 지지하게 되었다. 이와 같은 상황에서 의회에 다시 상정된 특별검사법 개정 및 연장시행안이 1994년 5월 25일 상원을 통과하였고 같은 해 6월 21일 하원에서 찬성 317표 대 반대 105표로 통과되었으며, 동년 6월 30일 클린턴 대통령의 서명을 받음으로써 오늘날의 특별검사제도가 정식으로 부활하게 되었다.이러한 과정에서 1993년 5월 14일 상원의 행정위원회(Governmental Affairs Committee)가 1993년의 특별검사법안에 대해 청문회를 개최하였다. 여기서 리노(Janet Reno) 법무부장관은 대통령과 법무부는 새로운 법안을 강력히 지지한다고 증언하면서 법안에 내포된 몇 가지 기술적인 문제점을 바로잡아 줄 것을 요구하였다. 미국변호사협회도 이 법안을 지지한다고 증언하였다. 이처럼 특별검사법이 부활함으로써 화이트워터 사건에 대한 수사는 법무부장관의 임명에 의해 1994년 8월초까지 특별검사(Special Counsel)의 업무를 수행하여 왔던 휘스크(Robert Fiske Jr.)의 손에서 특별재판부에 의해 임명된 스타(Kenneth W. Starr) 특별검사(Independent Counsel)의 손으로 넘어 가게 되었다.....8)앞에서 언급한 바와 같이 미국에서는 연방법에 근거한 특별검사(Independet Counsel)뿐만 아니라 연방규칙에 근거한 특별검사(Special Counsel 또는 Special Attorney)제도가 있기 때문에 연방법에 포함된 특별검사법의 효력이 소멸되어도 연방규칙에 근거한 특별검사제도는 여전히 유효하게 남는다. 1994년에 부활된 특별검사법은 이전의 전례와 마찬가지로 그동안 지적되어 왔던 문제점들을 개선하는 방향으로 개정되었기 때문에 1987년의 특별검사법과 비교할 때 몇 가지 차이점을 가지고 있다. 우선 국회의원이 특별검사법의 적용대상자로 명시되었고 국회의원에 대한 특별검사의 수사에서는 이익충돌이 아니라 공공의 이익이라는 기준이 적용된다. 이것은 특히 주요 의회지도자들이 가지고 있는 막강한 정치적 영향력을 감안할 때 국회의원들도 당연히 특별검사법의 적용대상자가 되어야 한다는 의견에 따른 것이다. 이와 같은 의견은 여론의 지지에 힘입어 국회의원들에 대해서는 법무부가 수사를 해도 별다른 이익충돌의 문제가 발생하지 않고 종래의 특별검사법에 대한 해석론을 통해서도 국회의원들에 대해 특별검사법을 적용할 수 있다는 반론을 압도하였다. 따라서 "국회의원이 B급 또는 C급 경죄를 제외한 연방형법을 위반하였는지 여부에 관해 수사를 개시하기에 충분한 정보를 입수한 경우에는 공공의 이익에 부합한다고 판단되면 특별검사법에 의한 예비수사를 실시할 수 있다"는 규정이 신설되었다. 그리고 1994년의 특별검사법에는 특별재판부가 직권에 의해 주기적으로 특별검사의 수사종결이 적절한지 여부를 심사하는 제도가 마련되었다. 종전의 특별검사법에 의하면 특별재판부는 특별검사의 직무수행이 완료되었다고 인정될 경우에 한하여 직권 또는 법무부장관의 요청에 따라 특별검사의 수사를 종결시킬 수 있었다. 그러나 개정법률은 그와 같은 경우 이외에 특별재판부에게 특별검사의 임명일로부터 2년 주기로 그리고 임명후 4년이 경과한 경우나 개정법률의 시행 이전에 임명된 특별검사의 경우에는 1년 주기로 특별검사에 대한 재임명 여부를 심사하여 수사를 종결시키는 것이 상당하다고 인정되는 때에는 특별검사의 수사를 종결시킬 수 있도록 하였다.이러한 규정은 이란콘트라 사건의 수사에 대한 반작용으로 신설된 것이었다. 이 사건에 대한 수사에서 1986년 12월 19일 특별검사로 임명된 이래 그 당시까지 7년이 넘는 기간동안 3천 5백만달러라는 엄청난 비용을 쓰면서도 특별한 결론을 내지 못했던 월시 특별검사의 수사태도는 공화당뿐만 아니라 일반여론으로부터 엄청난 비판을 받았다. 따라서 이란콘트라 사건에 대한 수사는 특별검사제도를 폐지하자는 폐지론의 유력한 논거로 제시되기도 하였다. 이와 관련하여 1994년 특별검사법을 개정할 때 특별검사가 사용할 수 있는 비용의 상한선을 정하자는 주장이 유력하게 제기되었지만, 법률로 채택되지는 못하였다. 그 대신에 특별검사가 경비지출에 대해 회계감사원으로부터 회계감사를 받도록 하는 규정이 채택되었다.
 
제3장 특별검사법의 내용

제1절 개 관

28 U.S.C. §591 내지 §599에 규정된 특별검사법은 고위공직자에 대한 수사를 규율하기 위한 것이다. 따라서 이 법은 법무부장관에 의한 최초의 수사요청에서부터 특별검사가 의회에 최종보고서를 제출하는 것에 이르기까지 특별검사에 의한 수사의 모든 측면을 규율하고 있다. 특별검사의 수사에 관한 이 법률규정들은 크게 세가지 측면으로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 특별검사법의 발동에 관한 측면은 28 U.S.C. §591 내지 §593에 규정되어 있으며, 특별검사법의 적용대상자, 특별검사의 임명절차, 특별검사의 검찰관할권 등에 관한 내용을 포함하고 있다. 둘째, 실제적인 수사의 운영에 관한 측면은 28 U.S.C. §594 내지 §595에 규정되어 있으며, 특별검사의 권한과 의무, 검찰관할권의 확장, 검찰관할권의 이송, 특별검사와 법무부의 관계, 급여 및 비용보상, 의회의 감독, 특별검사의 해임 등에 관한 내용을 포함하고 있다. 셋째, 수사의 종결에 관한 측면은 28 U.S.C. §596 내지 §599에 규정되어 있으며, 수사종결의 근거, 최종보고서의 제출, 회계감사, 방어비용의 보상 등에 관한 내용을 포함하고 있다. 이하에서는 미국의 특별검사제도에 관한 법률의 내용을 특별검사법의 발동에 관한 측면, 실제적인 수사의 운영에 관한 측면 및 수사의 종결에 관한 측면으로 대별하여 살펴보고자 한다.
 
제3장 특별검사법의 내용
 
제2절 특별검사법의 발동

특별검사법의 발동에 관한 측면의 주된 내용은 특별검사법의 적용대상자, 특별검사의 임명절차, 특별검사의 검찰관할 등에 관한 사항이며, 이 단계에서는 법무부장관, 특별검사법의 적용대상자, 특별재판부 및 의회가 주된 역할을 담당한다.

1. 특별검사법의 적용대상자

가. 필요적 적용대상

법무부장관은 28 U.S.C. §591 (b)에 규정된 행정부 고위공직자가 B급 또는 C급 경죄를 제외한 연방형법을 위반하였는지 여부에 관해 수사를 개시하기에 충분한 정보를 입수한 경우 특별검사법에 의한 예비조사를 실시하여야 한다.⒀..1)28 U.S.C. §591(a) (1994). 2)28 U.S.C. §591(b)(1)..(7) (1994). 28 U.S.C. §591 (b)에 규정된 특별검사법의 필요적 적용대상자는 다음과 같다.⒁..ⓧ 대통령 및 부통령ⓨ 미국 법전 제5권 제5312조(5 U.S.C. §5312)에 열거된 지위에 종사하는 고위 행정부관료(각료 및 중앙 각부의 장 수준의 지위)ⓩ 대통령비서실에 근무하는 자로서 미국 법전 제5권 제5313조(5 U.S.C. §5313)에 의한 행정보수표 Ⅰ수준(level Ⅰ of the Executive Schedule) 이상의 급여를 받는 자(백악관 고위 보좌관)①법무부차관(Assistant Attorney General)과 법무부에 근무하는 자로서 미국법전 제5권 제5314조(5 U.S.C. §5314)에 의한 행정보수표 Ⅱ수준 이상의 급여를 받는 자(법무차관보급 이상의 법무부 고위 관료)② 중앙정보부국장(Director of Central Intelligence)과 부국장(Deputy Director) 및 국세청장(Commissioner of Internal Revenue).. 대통령의 초선이나 재선을 위한 주된 전국 선거운동위원회(principalnational campaign committee)의 의장과 재무담당(treasurer) 및 대통령 재임기간 동안 전국적인 규모에서 권한을 행사하는 선거운동위원회의 임원④ ⓧ 내지 ②에 해당하는 자로서 퇴임한 지 1년 이내인 자이와 같이 특별검사법의 적용대상자는 권력의 비호를 받고 있기 때문에 법무부의 정상적인 수사가 이루어질 경우에는 이익충돌이 발생할 우려가 있는 고위공직자들이다. 28 U.S.C. §591(b)에 특별검사법의 필요적 적용대상자가 명시적으로 열거되어 있지만, 최종적인 수사의 범위는 반드시 여기에 국한되는 것은 아니다.⒂..3)Niles L. Godes/Ty E. Howard, 앞의 논문, 881면. 4)United States v. Tucker, 78 F.3d 1313, 1322 (8th Cir. 1996). 다시 말해서 특별검사법의 적용대상자로 열거된 사람의 범죄혐의에 의해 예비수사가 개시되지만, 특별검사법의 적용대상자로 열거되지 않은 사람이라 할지라도 수사과정에서 그 사건과 관련성이 드러나면 수사나 기소의 대상이 될 수 있다.¹..
 
나. 임의적 적용대상

1) 포괄규정

법무부장관은 어떤 사람이 B급 또는 C급 경죄를 제외한 연방형법을 위반하였는지 여부에 관해 수사를 개시하기에 충분한 정보를 입수한 경우, 그에 대한 법무부의 수사나 소추가 개인적, 경제적 또는 정치적 이익충돌을 야기할 우려가 있는 것으로 판단되면 특별검사법에 의한 예비수사를 실시할 수 있다.....5)28 U.S.C. §591(c)(1) (1994). 6)천진호, 특별검사제도에 관한 이론적 고찰, 형사정책연구 통권 제33호, 1998, 26면. 따라서 반드시 특별검사법의 필요적 적용대상자로 열거된 사람이 아니더라도 "이익충돌"이라는 기준에 의해 특별검사법을 적용할 수 있게 되었다.이러한 포괄규정은 특별검사제도의 실질적인 기능을 고려한 것이라 볼 수 있다. 즉 당연히 특별검사법의 적용을 받는 자가 아니더라도 사실상 그들의 보호하에 있음으로써 권력핵심부와 연관되어 있는 자들의 범죄에 대하여 대통령이나 법무부장관의 권위나 통제로부터 독립된 지위를 가진 특별검사가 수사나 소추를 해야 할 필요성이 있는지의 여부에 대한 구체적인 판단을 법무부장관에게 위임한 것이다.....

2) 국회의원

법무부장관은 국회의원이 B급 또는 C급 경죄를 제외한 연방형법을 위반하였는지 여부에 관해 수사를 개시하기에 충분한 정보를 입수한 경우에는 "공공의 이익"(public in terest)에 부합된다고 판단되면 특별검사규정에 의한 예비수사를 실시할 수 있다..... 7)28 U.S.C. §591(c)(2) (1994). 이 규정은 1994년의 개정에서 주요 의회지도자들의 막강한 정치적 영향력을 감안할 때 국회의원들도 당연히 특별검사법의 적용대상이 되어야 한다는 의견이 여론의 지지를 받음으로써 신설된 것이다. 이 규정은 특히 국회의원에 대한 특별검사법의 발동기준을 "이익충돌"(Conflict of Interest)이라는 기준에서 "공공의 이익"이라는 기준으로 완화하고 있다.

2. 특별검사의 임명절차

법무부장관이 예비심사를 위한 정보심사(Examination of information to determine for preliminary investigation)와 예비수사를 거쳐 특별재판부에 특별검사의 임명을 제청하고 특별재판부가 특별검사를 임명한다.

가. 정보심사

1) 정보심사의 기준

법무부장관은 특별검사법의 적용대상자가 B급 또는 C급 경죄를 제외한 연방형법을 위반하였을지도 모른다는 정보를 입수하면 정보를 심사하여 예비수사의 개시 여부를 결정하여야 한다.....8)28 U.S.C. §591(d)(1) (1994). 9)28 U.S.C. §591(d)(2) (1994). 10)28 U.S.C. §591(d)(2) (1994). 11) 28 U.S.C. §591(d)(2) (1994).
법무부장관이 예비수사를 위한 근거가 존재하는지 여부를 판단할 때 ⓧ 입수된 정보의 구체성(the Specificity of the Information received)과 ⓨ 정보제공자의 신뢰성(the Credibility of the source of the information)이라는 두 가지 요소만 고려하여야 한다. 이와 같은 내용은 1987년의 개정에 따른 것이며, 법무부장관은 범의가 없음을 이유로 예비수사없이 사건을 종결하지 못한다.

2) 정보심사의 기간

법무부장관은 정보를 입수한 날로부터 30일 이내에 예비수사(Preliminary Investigation)의 개시 여부를 결정해야 한다..... 법무부장관은 정보의 구체성이 충분하지 않다고 결정하거나 정보제공자를 충분히 신뢰할 수 없다고 결정할 경우에는 사건을 종결짓는다.⒀.... 그러나 법무부장관이 충분히 구체적이고 신뢰할 만한 정보가 있다고 판단하거나 30일 이내에 정보의 구체성 또는 정보제공자의 신뢰성에 대해 판단할 수 없을 경우에는 예비조사를 개시하여야 한다.⒀⒀.. 법무부장관은 증거의 구체성과 정보제공자의 신뢰성이 있는 경우에도 그러한 정보가 연방범죄와 관련된 것이라고 합리적으로 해석될 수 없을 때에는 예비수사를 실시하지 않을 수 있다. 그러나 정보가 연방범죄와 관련된 것이라고 합리적으로 해석될 수 있는 경우에는 법무부장관은 자신의 의견이 그것과 다를지라도 반드시 예비수사를 개시하여야 한다.⒀⒁..12)Niles L. Godes/Ty E. Howard, 앞의 논문, 882면. 13)28 U.S.C. §591(e) (1994). 14)28 U.S.C. §591(e)(1)(A) (1994). 15)28 U.S.C. §591(e)(1)(B) (1994). 16)28 U.S.C. §591(e)(2) (1994).


3) 법무부장관의 회피

특별검사법에 의해 입수된 정보가 법무부장관 또는 법무부장관과 개인적 관계나 재정적 관계에 있는 사람을 포함하는 경우, 법무부장관은 스스로 회피하여야 한다.⒀⒂.. 우선 입수된 정보가 법무부장관에 관련된 것일 경우, 그 정보내용과 관련없는 법무부장관의 차상급자가 특별검사의 임명절차와 관련된 법무부장관의 권한을 수행한다.⒀¹.. 그리고 정보가 법무부장관과 개인적 또는 경제적으로 친분관계를 유지하고 있는 인사와 관련된 것인 경우에도 법무부장관은 스스로 회피한 후 특별검사의 임명절차와 관련된 법무부장관의 권한을 수행할 차상급자를 지명하여야 한다.⒀....이와 같이 회피결정을 할 때 법무장관은 서면으로 회피결정을 특별재판부에 통지 또는 제청하여야 하며, 그 서면에는 결정과정에서 고려한 사실과 회피이유가 적시되어야 한다.⒀....

나. 예비수사(Preliminary Investigation)

1) 예비수사의 목적

정보심사의 결과에 따라 정보의 구체성 및 신뢰성이 있다고 인정되거나 30일이라는 정보심사의 기간이 도과한 경우, 법무부장관은 연방형법 위반혐의와 관련하여 계속적인 수사(Further Investigation)가 정당화되는지 여부에 대해 예비수사를 실시한다.⒀.. ..17)28 U.S.C. §592 (1994). 18)28 U.S.C. §592(g)(1) (1994). 19)28 U.S.C. §592(g)(2) (1994). 20)28 U.S.C. §592(g)(3) (1994).
따라서 예비수사의 목적은 법무부장관이 연방형법 위반혐의와 관련하여 특별검사에 의한 계속적인 수사를 정당화할 만한 합리적인 이유가 존재하는지 여부를 결정하기 위한 것이다.

2) 의회의 요청

상..하 양원의 법사위원회 및 각 법사위원회 소속 다수당의원의 과반수 또는 모든 소수당의원의 과반수는 법무부장관에게 서면으로 특정사항에 대한 특별검사의 임명제청을 요청할 수 있다.⒀.... 이와 같은 의회의 요청에 대하여 법무부장관이 반드시 예비수사를 행하거나 특별검사의 임명을 제청할 필요는 없다. 그러나 의회의 요청을 받은 법무부장관은 30일 이내에 예비수사의 착수여부와 그러한 결정의 이유 및 예비수사에 착수했거나 착수할 예정인 경우에는 착수일자를 법사위원회에 보고하여야 한다.⒀.... 그와 동시에 의회가 특별검사의 임명제청을 요청한 경우, 법무부장관은 특별검사의 임명제청절차와 관련하여 특별재판부에 제출한 일체의 자료를 의회의 법사위원회에 제출하여야 하며, 법무부장관이 특별검사의 임명을 제청하지 않기로 결정한 경우에는 그 이유를 설명한 보고서를 법사위원회에 제출하여야 한다.⒁..한편 법사위원회가 법무부장관으로부터 입수한 보고서나 각종 자료는 원칙적으로 제3자에게 공개할 수 없지만, 개인의 권리를 침해하지 않는 범위내에서 법사위원회의 자체판단 또는 법무부장관의 요청에 따라 그 내용의 일부를 공개할 수 있다.⒁⒀..21)28 U.S.C. §592(g)(4) (1994). 22)28 U.S.C. §592(a)(1) (1994). 23)28 U.S.C. §592(a)(3) (1994).


3) 예비수사의 기간

예비수사는 일반적인 경우에는 예비수사가 시작된 날로부터 90일 이내에 완료되어야 하고, 의회의 요청에 의해 예비수사가 개시된 경우에는 의회의 요청이 접수된 날로부터 90일 이내에 완료되어야 한다.⒁⒁..한편 법무부장관은 1회에 한하여 특별재판부의 승인을 얻어 60일을 초과하지 않는 범위내에서 예비수사의 기간을 연장할 수 있으며, 특별재판부는 정당한 이유가 있는 경우에 그와 같은 기간의 연장을 승인할 수 있다.⒁ ⒂..

4) 법무부장관의 권한에 대한 제한

예비수사단계에서 법무부장관은 제한된 권한과 재량을 행사한다. 예비수사단계에서 법무부장관의 권한과 재량을 제한하는 이유는 이 단계에서 법무부장관이 사건의 본질적인 부분의 결정에 깊이 관여하는 것을 막음으로써 특별검사법이 처음부터 예상하고 있는 이익충돌을 피하기 위한 것이라고 볼 수 있다.⒁¹..24)천진호, 앞의 논문, 21면 이하 참조. 25)28 U.S.C. §592(a)(2)(A) (1994). 26)28 U.S.C. §592(a)(2)(B) (1994). 27)28 U.S.C. §592(b)(1) (1994). 28) 28 U.S.C. §592(b)(2) (1994).
우선 법무부장관은 예비수사의 기간 동안에 대배심소집(convene grand jury), 기소협상(plea bargain), 면책부여(grant immunity) 및 소환장발부(issue subpoena)에 관한 권한을 행사할 수 없다.⒁....한편 정보심사의 경우와는 달리 예비수사과정에서 법무부장관은 예외적으로 피의자의 범의(state of mind)를 고려할 수 있다. 즉 일반적인 경우와는 달리 예비수사과정에서 법무부장관은 피의자에게 범의가 없었음을 인정할 명백하고 확실한 증거(clear and convicing evidence)가 있는 경우에 한하여 범의가 없음을 근거로 예비수사를 종결할 수 있다.⒁....

5) 수사의 종결

법무부장관은 예비수사의 결과에 따라 계속적인 수사를 정당화할 만한 합리적인 이유가 없다고 판단되면 즉시 특별재판부에 그 취지를 통지하고 수사를 종결할 수 있으며, 특별재판부는 이와 같이 법무부장관이 종결한 사건에 대해 특별검사를 임명할 수 있는 권한이 없다.⒁.... 법무부장관이 그와 같이 특별재판부에 통지할 때에는 입수된 정보의 요지와 예비수사결과의 요지가 포함되어야 한다.⒁.... 법무부장관의 수사종결에 대한 결정은 사법심사의 대상이 되지 않으며, 특별재판부는 종결사유에 대한 추가적인 설명을 요구할 수 있을 뿐이다.한편 법무부장관이 계속적인 수사를 정당화할 만한 합리적인 이유가 없다는 판단에 따라 특별재판부에 수사종결을 통지한 후에 그 사건을 수사하여야 할 충분한 근거가 되는 추가적 정보를 입수할 수도 있다. 이와 같은 경우에 법무부장관은 추가적인 정보를 입수한 날로부터 90일 이내에 추가적인 예비수사를 실행하여야 한다.⒁....29)28 U.S.C. §592(c)(2) (1994). 30)28 U.S.C. §592(c)(1) (1994). 31)28 U.S.C. §592(d) (1994). 32)28 U.S.C. §592(e) (1994).


다. 특별검사의 임명

1) 특별검사의 임명제청

예비수사의 결과에 따라 계속적인 수사를 정당화할 만한 합리적인 이유가 있다고 판단되거나 정해진 예비수사의 기간이 도과한 경우, 법무부장관은 특별검사의 임명을 특별재판부에 제청하여야 한다.⒂.... 계속적인 수사를 정당화할 만한 합리적인 이유의 존재여부를 결정할 때 법무부장관은 범죄수사와 관련된 법무부의 지침에 따라야 한다. 한편 법무부장관이 특별검사의 임명을 특별재판부에 제청할 경우, 임명제청서에는 특별재판부가 특별검사를 선정하고 특별검사의 검찰관할권을 특정하기에 충분한 자료가 포함되어 있어야 한다.⒂⒀.. 특별재판부에 제출된 임명제청서 및 관련자료들은 특별재판부의 동의없이는 일반인에게 공개되지 아니한다.⒂⒁.. 그리고 특별재판부에 대해 특별검사의 임명을 제청하는 법무부장관의 결정은 사법심사의 대상이 되지 않는다.⒂ ⒂..33)28 U.S.C. §592(f) (1994). 34)28 U.S.C. §593(b)(1) (1994). 35)28 U.S.C. §593(b)(2) (1994). 36)28 U.S.C. §593(b)(2) (1994). 37)장인종, 앞의 논문, 21면 이하.


2) 특별검사의 임명

법무부장관으로부터 특별검사의 임명제청이 있으면, 특별재판부는 적절한 특별검사를 선정하여 임명하고 그의 검찰관할권(Pro\ secutional Jurisdiction)을 특정하여야 한다.⒂¹.. 특별재판부는 적절한 경험을 가지고 있으며 수사와 소추를 책임감을 가지고 신속하고 경제적인 방법으로 수행할 수 있는 사람을 선정하여야 한다.⒂.... 더 나아가 특별검사로 선정된 사람은 부당한 지체없이 수사와 소추를 완수할 수 있어야 하고 연방의 공직을 겸직할 수 없다.⒂.... 이것은 특별검사제도가 비효율적이고 비경제적인 방법으로 운영되어 왔다는 여론의 비판을 수용한 결과로 볼 수 있지만, 특별검사가 이를 준수하지 않을 경우에 대한 제재수단을 규정하지 않고 있기 때문에 그 실효성에는 의문이 있다.⒂....

3. 특별검사의 검찰관할권

가. 검찰관할권의 범위

특별재판부는 법무부장관이 특별검사의 임명을 요청한 수사대상 혐의사실뿐만 아니라 이와 관련된 모든 사항에 관해 충분히 수사하고 소추할 수 있도록 검찰관할권(Prosec utorial Jurisdiction)을 부여해 주어야 한다.⒂....38)28 U.S.C. §593(b)(3) (1994). 39)28 U.S.C. §593(b)(3) (1994). 40)Morrison v. Olson, 487 U.S. 679 (1988). 41)Niles L. Godes/Ty E. Howard, 앞의 논문, 884면.
이러한 검찰관할권은 특별검사의 임명을 제청한 혐의사실에 대한 수사과정에서 발생한 사건에 대해서도 수사하고 소추할 수 있는 권한을 포함한다. 따라서 특별검사에 의한 수사나 소추과정에서 발생하는 위증, 사법방해, 증거인멸 및 증인협박을 비롯한 각종 연방범죄에 대한 수사 및 소추권한도 특별검사의 검찰관할권에 포함된다.⒂.... 이것은 수사대상자에 대한 당초의 혐의가 인정되기 어려운 경우라도 그가 불법적인 방법으로 수사를 방해했다면 그것만으로 기소될 수 있다는 것을 의미한다.한편 연방대법원은 Morrison v. Olson사건에서 특별재판부에 의해 지정된 특별검사의 검찰관할권은 법무부장관의 예비수사와 특별검사의 임명제청의 원인이 되는 실제의 상황과 논리적인 관련이 있어야 한다고 판시하였다.¹.... 이와 같은 관련성은 두 사건 사이에 합리적인 인과관계가 있거나 논리적인 관련성이 있는 것으로 보이면 족하다.¹⒀..일단 특별검사가 임명되고 그의 검찰관할권이 지정되면 특별검사의 임명과 관련된 특별재판부의 역할은 끝나고 특별검사법에 따른 특별검사의 수사가 진행된다.

나. 검찰관할권 등의 공개

특별재판부는 법무부장관의 요청이 있거나 공공의 이익을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에만 특별검사의 인적 사항과 검찰관할권을 공개할 수 있지만, 특별검사가 사건을 수사한 결과에 따라 정식기소 또는 약식기소를 한 경우에는 반드시 그 특별검사의 인적 사항과 검찰관할권을 공개하여야 한다.¹⒁..42)28 U.S.C. §593(b)(4) (1994). 43)28 U.S.C. §594(a) (1994). 44)28 U.S.C. §594(a)(1)(10) (1994).

제3절특별검사의 수사

실제적인 수사의 운영에 관한 측면의 주된 내용은 수사와 소추에 관련된 특별검사의 권한과 의무, 검찰관할권의 확장, 검찰관할권의 이송, 특별검사와 법무부의 관계, 급여 및 비용보상, 의회의 감독, 특별검사의 해임 등에 관한 내용이다.

1. 수사와 소추에 관련된 특별검사의 권한

특별검사는 특별재판부에 의해 지정된 관할권의 범위내에서 수사와 소추에 관한 광범위한 권한을 행사한다. 즉 특별검사는 특별재판부가 정한 검찰관할권의 범위내에서 법무부 및 법무부장관을 비롯한 법무부 소속의 다른 공무원이 행사할 수 있는 수사와 소추에 관련된 모든 권한을 독립적이고 전폭적으로 행사할 수 있다.¹⒂.. 특별검사가 행사할 수 있는 수사와 소추에 관련된 권한을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.¹¹..ⓧ 대배심절차를 비롯한 수사의 수행ⓨ 민..형사를 불문하고 자신이 필요하다고 판단한 각종 소송 및 공판절차 참여ⓩ 법원의 판결이나 결정에 대한 각종 불복절차의 제기① 입수가능한 모든 증거서류의 검토② 증인이 각종 증언상의 특권을 주장할 경우, 이를 다툴지 여부에 관한 결정.. 안보상의 고려를 이유로 한 증언 및 자료제공 거부행위에 대해 다툴지 여부 결정④ 법원에 대한 증인의 면책, 영장, 소환장 등 신청⑤ 각종 세금보고서의 입수 및 검토⑥관할 법원에 대한 정식기소(Indictment) 및 약식기소
(Information)⑦ 사건 발생지 관할 연방검찰청 검사와의 의견교환

2. 검찰관할권의 확장

특별검사는 수사과정에서 검찰관할권의 확장을 요구할 수 있다.¹....45)28 U.S.C. §593(c) (1994). 46)28 U.S.C. §593(c)(2)(A) (1994).
검찰관할권을 확장하기 위하여 우선 특별검사는 자신의 검찰관할권에 속하지 않는 범죄혐의에 관한 정보를 법무부장관에게 제출하여야 한다. 이와 같이 입수된 정보에 기초하여 법무부장관은 30일 이내에 예비수사를 실시한다. 법무부장관은 검찰관할권의 확장필요성을 결정할 때 특별검사의 권고사항을 신중히 검토하여야 한다.¹.... 예비수사의 결과에 따라 계속적인 수사를 위한 합리적인 이유를 발견하지 못하는 경우, 법무부장관은 특별재판부에 그러한 사실을 통지하여야 하며 특별재판부는 검찰관할권을 확장하거나 새로운 특별검사를 임명하지 못한다.¹....47)28 U.S.C. §593(c)(2)(B) (1994). 48)28 U.S.C. §593(c)(2)(C) (1994). 49)28 U.S.C. §594(e) (1994).
그러나 예비수사의 결과에 따라 계속적인 수사를 위한 합리적인 이유가 있거나 법무부장관이 30일 이내에 특별재판부에 통지하지 못한 경우, 특별재판부는 특별검사의 검찰관할권을 확장하거나 새로운 특별검사를 임명하여야 한다.¹.... 예컨대 1998년 1월 스타특별검사는 화이트워터 사건에 대한 수사과정에서 클린턴의 위증교사와 사법방해 혐의에 대해서도 검찰관할권을 확장해 줄 것을 요구하였는데, 이러한 요구는 법무부장관의 동의를 거쳐 특별재판부에 의해 승인되었다.

3. 검찰관할권의 이송

관할권의 확장과는 달리 관할권의 이송은 특별검사가 자신의 검찰관할권과 관련된 사건을 이송하여 달라고 법무부장관 또는 특별재판부에 요청하거나 법무부장관이 자신의 독자적인 판단에 근거하여 사건을 특별검사에게 이송하는 것에 의해 이루어진다.¹.... 법무부장관이 독자적인 판단에 근거하여 관할권을 이송하는 때에는 특별검사는 자신의 검찰관할권과 관련이 있는 한 이송에 동의할 수 있으며, 이 경우 특별검사는 특별재판부에 그러한 사실을 통지하여야 한다. 그러나 특별검사가 특별재판부에 관련사건에 대한 관할권의 이송을 요청하는 경우에 특별재판부는 법무부장관이 특별검사에 의한 수사의 대상이 될 수 없다고 결정하였던 사건에 대해서는 관할권을 이송할 수 없다. 한편 특별검사의 고유한 검찰관할권도 법무부장관이 특별검사의 임명을 제청하였던 사건뿐만 아니라 그와 관련된 사건을 포함한다. 그러나 특별검사의 고유한 검찰관할권은 양자 사이에 논리적 관련성이 있어야 하는 반면, 관할권의 이송은 특별검사의 고유한 검찰관할권과 이송될 사건 사이에 존재하는 절차적이고 사실적인 관계에 기초하고 있다.......50)Niles L. Godes/Ty E. Howard, 앞의 논문, 885면. 51)Niles L. Godes/Ty E. Howard, 앞의 논문, 885면. 52)28 U.S.C. §594(i) (1994). 53)28 U.S.C. §594(f)(1) (1994).
그리고 고유한 검찰관할권의 외형상의 기준에 의해 이루어지는 검찰관할권의 확장과는 달리 검찰관할권의 이송은 특별검사의 고유한 검찰관할권에 대한 해석을 포함한다...⒀.. 이러한 해석은 고유한 검찰관할권을 인정할 때 암시되어 있었던 내용을 분명하게 밝혀 주게 된다.

4. 특별검사와 법무부의 관계

특별검사 및 특별검사에 의해 임명된 사람들은 법무부로부터 분리..독립되어 검찰활동을 수행하지만..⒁.. 법무부와 특별검사의 활동 사이에는 일정한 관계가 남아 있다. 우선 특별검사는 특별검사로서의 직무수행과 모순되지 않는 한 형법의 집행과 관련된 법무부의 확립된 지침을 준수하여야 하고 법무부와 협의하여야 한다...⒂.. 특히 국가안보에 관한 비밀문서의 취급에서 특별검사는 법무부의 보안규정을 준수하여야 한다. ..¹..54)28 U.S.C. §594(f)(2) (1994).
55)28 U.S.C. §594(d)(1) (1994). 56)28 U.S.C. §594(d)(2) (1994). 57)28 U.S.C. §594(b)(1) (1994). 58)28 U.S.C. §594(c) (1994).
한편 특별검사는 법무부에 직무수행을 위해 필요한 인적..물적 지원을 요청할 수 있으며, 법무부는 특별검사의 직무수행에 협조하여야 한다. 이와 같은 법무부의 협조에 의해 특별검사는 그의 검찰관할권 범위에 속하는 문제와 관련된 법무부의 각종 기록과 자료를 열람할 수 있고, 그 직무를 수행하는 데 필요한 법무부의 가용자원과 인원을 제공받는다....... 또한 법무부는 특별검사사무실의 설치 및 운영과 관련하여 소요되는 모든 비용을 지급하여야 하며, 각 회계연도가 끝난 후 30일 이내에 그 지출내역에 관한 보고서를 의회에 제출하여야 한다.......

5. 급여 및 비용보상

가. 급 여

특별검사는 5 U.S.C. §5315에 규정된 급여표상 4등급의 기본급에 상당하는 급여를 받는다....... 그리고 특별검사는 수사관, 변호사, 비상근 자문위원을 포함하여 자신의 직무수행을 위해 필요하다고 생각되는 보조인원을 보수와 직무를 정하여 임명할 수 있다....... 이러한 특별검사사무실의 직원들은 워싱턴 D.C. 소재 연방검찰청에 근무하는 동등 직급의 직원들이 받는 급여를 초과하지 않는 수준의 급여를 받지만, 어떠한 경우에도 5 U.S.C. §5382에 규정된 급여표상의 ES..4급에 대한 기본급여율을 초과하는 급여를 받을 수 없다.......59)28 U.S.C. §594(c) (1994). 60)28 U.S.C. §594(b)(2) (1994). 61)28 U.S.C. §594(b)(3)(A) (1994).


나. 출장경비

특별검사 및 특별검사사무실의 직원들은 5 U.S.C. chapter 57의 subchapter �에 규정된 바에 따라 출장경비와 5 U.S.C. §5703에 따라 유지비를 지급받을 수 있다....... 그러나 특별검사법에 따른 근무기간이 1년을 경과하면 특별검사와 특별검사사무실의 직원들은 사무실이 소재한 도시로의 통근을 이유로 출장경비 등을 지급받지 못하며, 다만 그 경비지출이 목적을 수행하기 위해 공공의 이익에 적합하게 이루어졌다고 검증 될 경우에는 그 기간은 6개월 연장될 수 있다...⒀..

6. 행정적인 지원

연방법원행정처장(the Director of the Administrative Office of The United States Courts)은 특별검사에게 행정지원과 조력을 제공하여야 하며, 연방법원 행정처의 어떤직원도 특별검사의 허가없이 특별검사의 인사활동, 비용지출, 행정활동 등에 관한 정보를 대외적으로 공표할 수 없다...⒁..62)28 U.S.C. §594(l)(2) (1994). 63)28 U.S.C. §594(l)(3) (1994). 64)28 U.S.C. §594(h)(1)(A) (1994). 65)28 U.S.C. §594(h)(1)(B) (1994). 66)28 U.S.C. §594(h)(2) (1994).
그리고 연방총무처장(The Administrator of General Service)은 연방법원행정처장과 협의하여 특별검사에게 적정한 사무공간을 제공하여야 하는데, 연방총무처장이 다른 건물에 사무실을 두는 것이 경비절감이 된다고 결정하지 않는한 특별검사의 사무실은 연방건물(Federal building)내에 위치하여야 한다. 이러한 사무실이 완성될 때까지 연방법원행정처는 즉각 적절한 임시사무실과 비품 등을 제공하여야 한다...⒂..

7. 특별검사의 의무

가. 보고의무

특별검사는 그의 임명일로부터 직무 종료일까지 6개월 간격으로 직무수행과 관련하여 지출한 비용의 명세를 기록한 보고서를 특별재판부에 제출하여야 한다...¹.. 또한 직무가 종료되기 전까지 사건처리결과 등 직무수행의 내용을 상세히 기록한 최종보고서를 특별재판부에 제출하여야 한다.......특별재판부는 보고서의 내용을 공개할 수 있지만, 공개로 인한 개인의 권익침해나 소송계속중인 사건에 대한 부당한 간섭을 방지하기 위해 적절한 조치를 하여야 한다.....
 
나. 비용절감의무

특별검사는 경비를 적정하게 고려하면서 업무를 수행하여야 하고, 합리적이고 적법한 경비지출만을 인정하여야 하며, 취임즉시 특정한 직원에게 경비지출의 적정성과 합법성을 검증할 의무를 부여하여야 한다.......67)28 U.S.C. §594(l)(1)(A) (1994). 68)28 U.S.C. §594(l)(1)(C) (1994). 69)28 U.S.C. §594(j)(1) (1994). 70)28 U.S.C. §594(j)(2) (1994). 71)28 U.S.C. §595(a)(1) (1994).
또한 특별검사는 목적수행에 부합하지 않는 경우를 제외하고는 법무부의 확립된 예산지출지침에 따라야 한다.......

다. 기타 준수의무

직무수행의 기간동안 특별검사 및 그와 관련된 법률회사 소속변호사는 특별검사절차에 의한 수사 및 소추절차와 관련된 사람을 대리할 수 없다....... 그리고 특별검사 및 그에 의해 임명된 직원들은 직무종료일로부터 3년간 특별검사절차에 의한 수사 및 소송절차에서 피의자를 대리할 수 없다.......

8. 특별검사에 대한 의회의 감독권

의회의 소관 상임위원회는 특별검사의 직무상의 행위에 대한 감독권을 가지고 있으며, 특별검사는 의회의 감독권행사에 협조할 의무를 진다...⒀.. 따라서 특별검사는 매년 수사 및 소추의 진행상황을 포함하는 내용의 활동보고서를 작성하여 의회에 제출하여야 한다. 특별검사는 이 보고서에서 비밀을 요하는 사항은 기재하지 않아도 되지만 특별검사사무실의 비용지출을 정당화하기에 적합한 정보는 반드시 기재하여야 한다... ⒁..72)28 U.S.C. §595(a)(2) (1994). 73)28 U.S.C. §595(c) (1994). 74)28 U.S.C. §595(b) (1994). 75)28 U.S.C. §596(a)(1) (1994).
또한 특별검사는 직무수행의 과정에서 탄핵사유에 해당하는 구체적이고 신빙성 있는 정보를 입수하면 이를 하원에 통보하여야 한다...⒂..한편 의회는 특별검사의 임명과 관련된 법무부장관의 직무행위에 대해서도 감독권을 가지고 있다...¹.. 즉 의회의 관련위원회는 일반대중의 관심을 끌어온 특정 사안에 대하여 법무부장관에게 질의할 수 있으며, 이 경우 법무부장관은 질의를 접수받은 날로부터 15일 이내에 그 사건에 관한 정보의 입수시기, 예비수사의 착수여부 및 착수시기, 특별검사의 임명제청 및 특별재판부에 대한 추가수사 불필요 통지 및 그 시기 등에 관한 정보를 그 관련위원회에 제공하여야 한다.

9. 특별검사의 해임

특별검사는 탄핵 또는 유죄평결이 있는 경우를 제외하고는 법무부장관에 의해서만 해임될 수 있으며, 특별검사를 해임하기 위해 법무부장관은 정당한 이유, 신체적 장애나 정신적 장애, 또는 특별검사의 직무수행에 중대한 장애를 야기하는 기타의 사정이 있음을 보여주어야 한다.......
특별검사를 해임한 경우 법무부장관은 즉시 특별재판부와 상..하 양원의 법사위원회에 그 해임사유와 근거를 구체적으로 적시한 보고서를 제출하여야 하며, 의회 및 특별재판부는 그 내용을 공개할 수 있다.......76)28 U.S.C. §596(a)(2) (1994). 77)28 U.S.C. §596(a)(3) (1994). 78)28 U.S.C. §593(e) (1994). 79)28 U.S.C. §596(b)(1)(A) (1994). 80)28 U.S.C. §596(b)(1)(B) (1994).
해임된 특별검사는 그 해임처분에 대하여 사법심사를 받을 수 있는데, 그 관할 법원은 워싱턴 D.C. 소재 연방지방법원이며, 특별재판부의 구성원이었던 판사는 동 재판절차에 관여할 수 없다.......한편 특별검사의 사망, 사임, 해임 등이 발생한 경우 특별재판부는 그 직무를 계속 수행할 후임 특별검사를 임명하여야 한다.......


제4절수사의 종결

수사의 종결에 관한 측면의 주된 내용은 수사종결의 근거, 회계감사원장의 회계감사, 방어비용의 보상 등이다.

1. 수사종결의 근거

특별검사의 수사는 특별검사가 자신의 검찰관할권의 범위내에 있는 모든 문제에 대한 수사가 완료되었음을 법무부장관에게 통지하거나...... 특별재판부에 최종보고서를 제출함으로써 종결된다....... 최종보고서는 모든 관련사건에 대한 처분을 포함한 특별검사의 활동내용을 완전하게 밝혀야 한다...⒀..81)28 U.S.C. §594(h)(1)(B) (1994). 82)28 U.S.C. §596(b)(2) (1994). 83)28 U.S.C. §596(b)(2) (1994). 84)28 U.S.C. §596(b)(2) (1994). 85)28 U.S.C. §596(b)(2) (1994). 86)Niles L. Godes/Ty E. Howard, 앞의 논문, 888면.
특별재판부도 특별검사의 검찰관할권의 범위내에 있는 모든 문제에 대한 수사가 완료되었음을 근거로 특별검사의 수사를 종결시킬 수 있다...⒁.. 이러한 수사종결은 특별재판부의 독자적인 판단에 의해 이루어질 수도 있고 법무부장관의 요청에 의해 이루어질 수도 있다...⒂.. 법무부장관의 요청이 없는 경우 특별재판부는 직권으로 특별검사의 임명일로부터 2년 이내에, 그로부터 다시 2년 이내 및 그 이후로는 매 1년마다 수사종결이 적절한지 여부에 대하여 결정하여야 한다...¹.. 특별재판부에 의한 수사종결의 경우 특별검사는 스스로 수사를 종결한 경우와 동일한 내용의 최종보고서를 제출하여야 한다....... 더 나아가 특별검사의 수사는 수사대상자에 대한 대통령의 사면이나 의회의 면책부여에 의해서도 종결될 수 있다.......

2. 회계감사원장의 회계감사

특별검사는 매년 6월 30일 또는 그 이전에 당해 연도 3월 31일까지 6개월간의 지출경비보고서를 작성하여야 하고, 매년 12월 31일 또는 그 이전에 9월 30일 까지의 지출경비보고서를 작성하여야 하며, 회계연도 종료 이전에 직무가 종료될 경우 특별검사는 직무종료일로부터 90일 이내에 지출경비보고서를 작성하여야 한다.......87)28 U.S.C. §596(c)(1) (1994). 88)28 U.S.C. §596(c)(2) (1994). 89)28 U.S.C. §593(f)(1) (1994). 90)28 U.S.C. §593(f)(2) (1994).
회계감사원장(Comptroller General)은 위의 각 보고서 등에 대한 회계감사를 실시하여야 하며, 각 보고서 제출시로부터 90일 이내에 상원의 법사위원회, 행정위원회, 세출위원회와 하원의 법사위원회, 행정위원회, 세출위원회에 감사결과를 보고하여야 한다.......

3. 방어비용에 대한 보상

특별검사의 수사가 불기소로 끝나는 경우, 특별재판부는 수사대상자의 청구에 따라 그가 지출한 변호사비용 등을 보상할 수 있다.......이 경우 특별재판부는 위와 같은 청구사실을 담당 특별검사와 법무장관에게 통보하여야 하며, 특별검사 및 법무장관에게 지출의 필요성 등을 감안하여 적정한 보상액을 산정하도록 하여야 한다.......