국문요약 13
제1장 서 론 23
제1절 연구의 목적 23
제2절 연구 범위와 방법 24
제2장 부정부패와 규제개혁에 관한 서설 27
제1절 부정부패 27
1. 부정부패의 개념 27
2. 부정부패의 원인 30
가. 개인적 요인 31
나. 조직 내적 요인 33
다. 경제발전적 요인 35
라. 사회문화적 요인 38
마. 제도적 요인 39
바. 부정부패에 대한 미온적인 처벌 40
제2절 규제개혁 42
1. 규제개혁의 의의와 필요성 42
가. 규제개혁의 의의 42
나. 규제개혁의 필요성 46
다. 우리나라 규제개혁의 발전과정 47
2. 규제개혁의 추진체계와 전략 53
3. 규제개혁의 추진성과 56
제3절 부정부패방지를 위한 규제개혁 58
1. 부정부패와 정부규제 58
2. 부정부패방지를 위한 규제개혁 63
가. 배경・목적 63
나. 정비대상(비리유발성 규제) 64
다. 추진방안 64
3. 일본・미국에서의 규제개혁과 부정부패방지 66
제3장 소방・경찰분야에서의 부정부패 실태와 규제개혁 추진현황 69
제1절 소방・경찰분야 부정부패의 실태 69
1. 소방・경찰분야 부정부패의 특징 69
2. 소방・경찰분야 부정부패의 실태 71
가. 범죄 및 징계통계자료 분석 74
나. 감사원자료 분석 82
제2절 규제개혁의 추진현황 86
1. 소방분야 86
가. 전반적인 규제개혁 추진현황 86
나. 구체적인 규제개혁 추진현황 87
1) 1998년도 규제개혁 87
가) 소방용 기계・기구 관련 87
나) 소방시설 관련 88
다) 소방훈련 및 소방교육 관련 89
라) 위험물 처리 관련 90
마) 제조소 관련 91
바) 소방 관계 사업 관련 91
사) 기타 92
2) 1999년도 규제개혁 93
3) 2000년도 규제개혁 96
2. 경찰분야 97
가. 전반적인 규제개혁 추진현황 97
나. 구체적인 규제개혁 추진현황 100
1) 1998년도 규제개혁 100
가) 풍속영업 및 식품접객업관련 100
나) 도로교통 관련 103
다) 용역경비관련 105
라) 사행행위 관련 106
마) 유실물 관련 107
2) 1999년도 규제개혁 107
가) 경비업관련 107
나) 총포・도검 화약류관련 110
다) 도로교통 관련 111
라) 청원경찰 관련 112
마) 집회 및 시위 관련 112
3) 2000년도 규제개혁 113
가) 도로교통 관련 113
나) 총포・도검・화약류 등 관련 114
다) 경비업 관련 114
라) 사격 및 사격장 관련 114
다. 경찰청 소관 규제현황(2001. 7. 31 현재) 115
제4장 규제개혁이 부정부패방지에 미친 성과분석 117
제1절 규제개혁의 전반적인 성과 117
1. 각종 조사에 나타난 성과 119
가. 규제개혁 자체의 성과에 대한 인식조사 119
나. 부정부패실태에 대한 인식조사 123
1) “제2의건국범국민추진위원회”의 조사결과(2000. 8～9) 124
가) 공직부패의 정도 및 심각성 124
나) 분야별 부패만연정도 128
다) 부패발생고리 및 개인적 경험 131
2) “경실련”의 조사결과(2000. 5) 134
3) 반부패국민연대 조사결과 137
가) 반부패국민연대 대구본부(2000. 3～12) 137
나) 반부패국민연대 울산본부(2000. 11～12) 139
4) 강북구청 조사결과 140
5) 자유기업센터의 조사결과 141
6) 국제투명성기구 부패지수의 변화 141
2. 공식통계에 나타난 성과 - 부정부패의 추이를 중심으로 142
가. 부정부패의 연도별 추이 144
나. 공무원 유형별 부정부패의 추이 150
다. 공무원의 직급별 범죄 추이 154
3. 분 석 156
제2절 소방・경찰분야 규제개혁의 성과 159
1. 공식통계의 추이분석과 그 한계 160
2. 각종 의식조사에 나타난 규제개혁의 성과 162
가. 경찰청 조사결과 162
나. 반부패특별위원회 조사결과 166
다. 서울특별시의 반부패지수 조사결과 168
제5장 결 론 171
참고문헌 175
영문요약 189
부 표 192

1. 연구목적
 
이 연구는 최근 수년간 이루어진 규제개혁의 성과와 이것이 부정부패와 어떤 관련성이 있는지 탐색해보는 공동연구로 이루어졌다. 이 연구는 부정부패의 해소를 위한 기본적인 방안은 법, 정책에 근거를 두고 이루어지는 규제개혁이라는 전제아래 과거 수년간 이루어진 규제개혁과 부정부패의 관련성에 대한 탐색을 그 목적으로 한다.
부정부패가 발생하는 데에는 여러 가지 사회구조적, 사회문화적 원인들이 복합적으로 작용하고 있다. 사회제도나 조직의 환경이 부정부패 유발에 취약하고 국민들의 부정부패에 대한 불감증과 같은 사회심리적 요인들은 부정부패를 조장하는 중요한 요인들로 보인다. 제도적, 환경적, 인적 요인들 중에서 무엇보다도 제도적 요인은 부정부패를 조장할 수도 있고 억제할 수도 있는 가장 기본적인 토양임을 부인하기는 어렵다. 불합리한 법제도와 불투명한 정책수립, 그리고 규제의 집행과정에 있어서 정당성, 공정성 및 합리성이 결여되어 있다면 부정부패의 발생가능성이 높아질 수 있을 뿐만 아니라 이에 대한 근절은 불가능하다고 할 것이다. 무엇보다 정부의 중요한 기능에는 국민의 다양한 활동에 대한 규제, 감시, 감독을 포함하고 있기 때문에 이와 같은 활동이 정당성을 결여하고 있다면 그 자체가 부정부패와 직결될 것은 자명하다.
규제개혁은 현 정부 출범 이전인 1980년대부터 추진되어 왔지만, 역대 행정부에서의 규제개혁은 대체로 단발적이고 부분적으로 이루어져 왔고 그에 따라 체계적이고 지속적인 개혁이 이루어지지 못하였기 때문에 그에 대한 내용을 알기가 사실상 불가능하다. 따라서 이 연구는 규제개혁위원회가 설치된 1998년 이후에 이루어진 규제개혁 중 경찰・소방분야에서 이루어진 규제개혁이 부정부패방지에 어떠한 성과를 달성했는지를 탐색해 보고자 한다. 특히 경찰・소방분야를 중심으로 부정부패가 다른 영역과 비교해서 얼마나 심각한지 그리고 어떠한 형태로 발생하는지 등 그 실태를 각종 조사자료를 통해 분석해 보고, 이를 방지하기 위한 대책으로는 어떠한 것이 있을 수 있고, 현재 시행되고 있는 방안은 무엇인지를 살펴본다. 나아가 각종 조사자료와 공식통계에 나타난 자료를 토대로 하여 규제개혁 자체의 성과와 규제개혁이 부정부패 전반에 미친 전반적인 성과를 분석한다.
 
2. 규제개혁과 부정부패
 
가. 규제개혁의 의의
 
‘정부규제’는 원래 바람직한 경제 및 사회질서를 형성 및 유지한다는 목적하에 정부가 법, 제도, 정책의 형태로 국민과 기업의 기본권과 재산권을 재획정 및 재분배하고 활동방식을 규정하는 가장 주된 방법과 수단이다. 다시 말해서 "행정규제" 또는 "규제"란 행정기관(행정규제의 주체)이 국민(행정규제의 객체)에 대해 특정 행정목적을 위하여 권리를 제한하거나 의무를 부여(행정규제의 내용)하는 것으로 법령 등에 규정(행정규제의 형식)된 사항을 말한다. 따라서 행정규제의 주체, 객체, 내용, 형식요건에 모두 해당할 때 행정규제로 판단된다.
이러한 행정규제는, 1960년대 이후 정부주도의 발전전략을 견지하면서 불완전한 시장기능을 대신하고 자원배분도 정부가 직접 간여함으로써, 괄목할 만한 초고속 경제성장을 이루는 기반이 되었다. 그러나 1980년대 이후 민간부문의 능력이 신장되고 민주화, 자율화, 개방화의 가속적인 진전과 기술개발, 시장구조의 다양화 등 환경변화와 더불어 규제중심의 행정체제가 그 효율성의 한계를 드러내게 되었다.
이러한 문제점을 보완하기 위해서 1980년대 이후 정부는 행정규제업무를 효율적으로 처리하도록 개선방안을 제도적으로 강구하였고 특히 1997년 행정규제기본법을 제정하여 체계적인 개혁작업을 위한 토대를 마련하였다. 그러나 정부의 행정규제는 바람직한 경제 및 사회질서를 형성・유지한다는 의도된 목적 외에 상당한 역기능을 초래하고 있는 것으로 지적되고 있다. 먼저 우리 나라 정부규제는 건수가 많고 적용범위와 내용이 포괄적이라는 점, 법령에 근거하지 않은 규제와 행정간섭이 과다하다는 점, 모호한 기준과 복잡한 절차로 집행권자의 재량권이 많아 부정과 비리발생의 소지가 많다는 점, 비현실적인 규제로 인하여 사실상 준수가 불가능한 경우가 많다는 점, 제재수단이 주로 사전규제 중심의 원칙금지, 예외수정 방식이 많다는 점, 중복규제가 많다는 점 등 여러 가지 문제점을 지니고 있는 것도 사실이다.
 
나. 최근의 규제개혁 추진성과
 
이제 최근 3년간의 규제개혁 성과를 살펴보기로 한다.
1) 먼저, 1998년 이후 지난 3년간의 각종 조사에 나타난 결과에 기초하여 규제개혁 자체에 대한 인식에 대해 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 규제개혁에 대한 인지도는 대부분의 조사결과 약 57%에 이르고 있다. 비록 수치상으로는 그 비율이 그리 높지는 못하지만 일반국민들의 경우 일상생활에서 직접 부딪치거나 또는 직접적인 이해관계가 얽혀 있는 사안에 대해서만 주로 관심을 갖는 것이 일반적이라는 점을 고려한다면, 57%라는 인지도는 결코 낮은 수치라고 볼 수는 없다.
둘째, 규제개혁 추진성과에 대해서는 조사 대상자의 60%이상이 긍정적인 답을 하였다. 이러한 두 가지 사항을 고려해 본다면, 현 정부의 규제개혁 그 자체는 전반적으로 효과가 있다고 해도 될 것이다.
2) 다음으로, 현 정부에서의 부정부패에 대한 인식이 국민의 정부 이전의 부정부패에 대한 인식과 얼마나 차이가 나는지, 또는 국민의 정부 동안의 인식변화(1999년과 2000년의 비교)를 분석해 보면 다음과 같다.
첫째, 1999년과 비교해 2000년도의 공직자들의 부정부패 수준의 변화에 대해서는 절대다수인 약 75% 정도가 1년 전에 비해 부패가 덜 심각하고 또한 부패수준이 감소한 것으로 응답했다. 이것은 1999년도의 응답과 비교해 약 18% 정도 나아진 수치로서, 부정부패방지를 위한 정부의 노력(규제개혁 등)이 어느 정도 성과를 나타내는 것이라고 볼 수 있다. 특히 일선에서 직접 규제개혁과 같은 정부노력을 체감하고 있는 공무원들이 일반인에 비해 정부의 노력에 대해 긍정적으로 답하고 있다는 점은 눈여겨볼 필요가 있다.
둘째, 그간의 규제개혁 등 정부의 반부패 노력의 성과는 민간부문보다는 공공부문이, 그리고 최일선 지방행정기관보다는 중앙행정기관의 일선행정기관에서 더 개선효과가 있는 것으로 인식하고 있다는 것이다. 공공부문이나 지방행정기관에 대한 규제개혁의 성과를 고양시키기 위해서는 적절한 대책이 마련되어야 할 것으로 생각된다.
3) 다음으로 공식통계를 통해 부정부패의 실태를 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 범죄분석이나 공무원의 징계처분자료를 보면, 중요한 공통적인 현상이라 할 수 있는 점은 정권이 교체되고 난 직후에는 항상 공무원범죄의 수치 및 징계수치가 증가하다가 신정부 출범 2차 또는 3차년도에 이르면 다시 그 수치가 감소한다는 것이다. 이러한 정권초기 범죄율의 증가는 공직자 기강확립과 정권의 정당성 유지의 차원에서 이루어졌던 부패척결과 공직사회 사정결과를 반영하는 것으로 보는 것이 일반적이다. 이러한 맥락에서 본다면, “부정부패의 연도별 추이”를 통해서는 규제개혁의 성과를 짐작조차 해 낼 수 없다.
둘째, 공무원 유형별로 부정부패의 추이를 보면, 국가공무원이 지방공무원에 비해 그 범죄율이 현저하게 줄고 있음을 알 수 있다. 이것은 부정부패 인지조사에서 나타난 것과 같은 동일한 현상이다. 그렇다면 앞으로 지속적으로 추진되어야 할 규제개혁 추진방향은 지방자치단체에 그 초점이 맞추어져야 할 것으로 생각된다.
셋째, 공무원의 직급별 범죄추이를 보면, 중하위직급(6급～8급)의 공무원의 범죄 수치가 항상 제일 높게 나타났다. 그러나, 각 직급별 공무원의 수를 고려해 보았을 경우에는 고급공무원의 비율이 중하위직 공무원의 비율보다 훨씬 높게 나타난다는 것이다. 이는 부정부패방지를 위한 규제개혁의 방향이 대민업무를 직접 담당하는 중하위직 공무원과 관련된 규제로 한정되어서는 그 실효성을 얻을 수 없다는 점을 짐작케 한다.
4) 마지막으로, “공무원 10만명당 범죄 추이”에서는 1998년 이후 공무원범죄의 비율이 상승하고 있다. 그러나 각종 조사에서는 지적한 바와 같이 부정부패에 대한 인식은 나아졌다고 응답하는 것이 다수였다. 그렇다면 이러한 일반국민의 ‘인식’과 ‘통계’의 반비례 관계는 어떻게 설명할 수 있을까?
이는 정부의 규제개혁과 같은 반부패정책이 실패로 돌아가고 있다는 사실을 말해 주는 것은 아니라고 생각된다. 즉, 갑작스럽게 공무원의 범죄수가 늘어난 것이 아니라 현 정부의 부정부패를 근절하기 위한 지속적인 사정노력에 범죄 발각률이 상승한 결과라고 해석될 수도 있기 때문이다. 이러한 관점에서 본다면, 본격적인 규제개혁이 시작된지 불과 3년 밖에 되지 않은 현 시점에서는 공식통계에 나타난 범죄율을 근거로 규제개혁의 부정부패방지에 대한 효과를 계량적・과학적으로 판단하기는 어렵다고 하겠다.
 
이제 구체적으로 소방・경찰분야의 규제개혁 성과를 중심으로 살펴보기로 하자.
소방분야의 규제는 1958년 단일법으로 제정된 소방법에 의해 행해져 왔다. 소방법은 소방행정체제, 소방관련사업, 위험물관리, 소방검사 및 진압, 산하단체 등 소방분야 전반을 규제해 왔으나, 빈번한 개정으로 제도별 규정체계의 일관성이 결여되고, 종합적이고 복잡한 조문체계로 인해 소방법령의 합리적인 제도개선에 장애가 되어 왔다. 또한 대표적인 안전관련규제인 소방관련규제는 1998년과 1999년 규제 정비시 안전을 해하지 않는 범위 내에서 규제의 품질향상을 위한 노력을 해왔으나 법체계가 복잡하여 효과적인 규제개혁에는 한계가 있었다. 이에 현행 소방법은 소방기본법, 소방시설설치유지및안전관리에관한법률, 소방시설공사및기술관리법, 위험물안전관리법 등 4개법으로 분법화하여 분야별로 효과적인 육성 및 발전체계를 구축하고, 소방기술 발전에 따른 소방환경 변화에 능동적으로 대처하며, 안전관련 규제집행의 실효성 확보를 위해 소방법체계 개편과 관련 규제개혁을 동시에 추진해 왔다.
경찰청 관련 규제는 범죄예방 및 법질서 유지등 국민생활의 안전과 직결되는 규제가 대부분이며, 경비업법・풍속영업등의 규제에 관한 법률, 사격 및 사격장 단속법, 총포・도검, 화약류 등 단속법, 사행행위 규제 및 처벌특례법, 유실물법, 대한민국재향경우회법, 집회 및 시위에 관한 법률, 도로교통법, 청원경찰법 등 12개 법률과 21개의 시행령・시행규칙등에 총 380여개의 규제를 운영하고 있다. 지난 3년간은 총 18개의 법령에 대한 규제심사를 통해 17건의 규제를 신설하고, 기존 등록규제 중 29건의 규제를 강화하였다. 전반적인 규제개혁 방향을 살펴보면, 질서유지 및 공공안전확보관련 규제는 과도하거나 불합리한 규제의 합리화, 중복규제의 정비, 실효성이 미미한 규제의 정비에 중점을 두었고, 풍속영업 및 사행행위관련 규제는 공익을 훼손하지 않는 범위내에서 업계의 자율성 신장과 경쟁이 촉진되도록 했으며, 경비업 및 청원경찰제도는 안전범위 확보내에서 규제를 폐지 또는 완화하고, 업주의 자율과 책임강화에 중점을 두어 정비하였다.
1998년도에는 규제개혁 종합지침에 따라 경찰청에서 총 382건의 규제중 148건을 폐지하고 90건을 개선하는 것을 주요 골자로 하는 규제정비계획을 제출하였다. 1998년도 법령 및 정비실적을 보면 도로교통법에 의한 규제가 83건이 정비되었고, 사행행위등규제 및 처벌특례법에 의한 규제가 35건, 용역경비업법에 의한 규제가 26건 등이 정비되어, 총 382건의 규제 중 148건(38.7%)을 폐지하고 90건(23.6%)을 개선하였다.
 
그러면 경찰과 소방분야에서 이루어진 최근 몇 년간의 규제개혁 성과는 어떠한가? ‘경찰백서 2001’에서 경찰청이 실시한 조사결과를 중심으로 경찰분야에 있어서의 규제개혁에 대한 일반인들의 인식을 먼저 살펴보면 다음과 같다. 일반국민 1,300명과 여론주도층 200명을 대상으로 한 설문조사에서, 경찰개혁 이후 부조리 관행 개선정도에 대한 질문에 일반국민은 16.2%가 매우 좋아졌다고 답했고, 44.8%가 다소 좋아진 편이라고 응답해 일반국민의 60%가 부조리관행 개선에 긍정적인 평가를 하고 있는 것으로 나타났다. 여론주도층에 대한 설문에서는 매우 좋아졌다는 응답이 9.4%, 다소 좋아진 편이라는 답변이 41.5%로 나타나 일반국민보다는 부정적인 평가를 보여주고 있다. 또한 경찰개혁 추진 이후 경찰에 대한 전반적 이미지를 묻는 질문에 대해 일반국민은 14.8%가 매우 좋아졌다고 답했고, 53%는 다소 좋아진 편이라고 답해 약 70%의 국민이 경찰에 대해 좋은 이미지를 가지게 된 것으로 나타났다. 여론주도층에 대한 설문에서는 일반국민의 비율보다는 낮지만 반이상인 58%가 개혁이후 좋은 이미지를 가지게 된 것으로 나타났다.
반부패특별위원회의 조사에 따르면, 부패만연분야로 지적되고 있는 14개의 행정기능분야, 즉 세무, 경찰, 소방, 법조, 환경, 보건/의료, 식품/위생, 건축, 건설/공사, 토지, 조달/발주, 교육, 병무, 사회보조/금융지원 가운데 부정부패가 상대적으로 가장 심각하고 만연한 분야에 대한 질문에 있어 “세무, 경찰분야”가 약 35.8%로 가장 많이 지적되고 있다. 그러나 한편으로 경찰분야는 1999년도 결과에 비해 부정부패의 정도가 상당히 감소한 것으로 지적되었다. 반면, 소방분야는 부정부패의 만연정도가 그리 심각하지 않은 분야 중의 하나인 것으로 나타났다. 또한 지난 1년간 금품이나 접대 등을 제공한 것으로 나타난 관련 행정기능분야는 경찰분야가 약 42%로 압도적으로 높았고, 소방분야도 20%이상을 나타났다.
서울특별시가 1999년과 2000년에 반부패지수를 조사하였는데, 2000년에 조사한 반부패지수 평균은 68.3점이며, 기존 5개 분야의 경우 소방분야가 72.8점으로 청렴도가 가장 높았고, 경찰관련 업무인 교통행정분야는 69.1점을 받았다. 조사결과 대상 분야 모두 지난해보다 청렴도가 향상되어, 각 기관들의 자정노력이 계속되어 왔음을 보여준다. 소방분야에서의 반부패지수는 1999년보다 +3.3이 상승하여 여전히 가장 청렴한 분야로 평가받고 있고, 경찰분야에서는 경찰의 업무인 교통행정이 소방분야 다음으로 높은 청렴도를 가진 것으로 나타났다.
 
3. 결 론
 
이 연구에서는 공직자가 사적인 이익이나 어떤 목적을 위해 공적인 역할을 남용하거나 그 지위와 관련된 법적 또는 사회적 규범으로부터 일탈하는 행위인 부정부패와 관련하여 특히 경찰・소방 분야를 중심으로 이를 방지하기 위한 가장 기본적인 방안으로써의 규제개혁에 대해 논해보았다. 사실상 규제개혁이 부정부패에 어떠한 효과를 주었는지를 계량적, 과학적으로 명확히 설명한다는 것은 매우 어려운 일이며, 그에 대한 이론적 근거를 명확히 제시한다는 것은 일정한 한계가 있다. 이에 이 연구에서는 각종의 공식적인 자료와 통계, 설문조사 등의 간접적인 자료를 바탕으로 지난 3년간의 경찰・소방 분야의 규제개혁이 부정부패에 어떤 영향을 주었는지를 규명하고자 했다. 또한 소방분야보다 상대적으로 부정부패의 정도가 심한 경찰분야의 규제개혁과 그 성과를 중심으로 연구했다.
지난 3년간 실행해 온 규제개혁의 성과에 대해서는 첫째, 지금까지 직무관련 공무원 범죄 중 가장 많은 비율을 차지해 온 경찰분야에서는 직무관련 범죄 수치에 있어서는 그리 큰 성과가 없으나 규제개혁이후 부정부패가 만연한 기관이라는 경찰에 대한 국민들의 인식은 크게 개선되었음을 보여준다. 또한 규제개혁이후 경찰의 부조리 관행의 개선정도나 경찰에 대한 전반적인 인식도 좋아진 것을 알 수 있다. 이러한 인식의 전환은 앞으로 추진할 규제개혁 성과에도 긍정적인 영향을 줄 것으로 평가된다.
둘째, 소방분야는 경찰과 달리 청렴도가 가장 높은 분야 중의 하나인 것으로 나타났다. 일반 국민이나 담당 공무원의 반부패 체감도도 가장 높았는데, 이는 경찰이나 기타 다른 분야와 달리 국민에 대해 직접적으로 이익 또는 불이익을 제공할 수 있는 재량권을 행사할 수 있는 부분이 많지 않기 때문인 것으로 생각된다.
셋째, 범죄분석에서 보여지는 경찰의 직무관련 범죄곡선은 다른 분야에서와 마찬가지로 일정한 유형을 보여주고 있지 않기 때문에 이에 대한 분석은 어려우나, 대체로 92년과 98년 이후의 범죄의 상승은 새로운 정부 출범 이후 비리의 증가와 사정활동의 강화로 인한 결과로 생각된다.
마지막으로, 규제개혁에 대한 가시적 성과를 지난 3년간의 시행만으로 논의하기엔 아직 성급하다고 생각되며, 다만 규제개혁이후 지금까지 부정부패의 높은 비율을 차지하고 있던 경찰에 대한 국민과 담당 공무원들의 인식이 크게 좋아지고 개혁의 의지가 높아진 것은 분명하다. 앞으로 규제개혁을 지속적으로 추진해 나가고 이에 관한 자료가 계속 축적되면, 부정부패와의 상관관계를 좀 더 명확히 알 수 있을 것으로 생각된다.