국문요약 13

제1장 서 론 27

제1절 문제의 제기 27
제2절 연구내용 30
제3절 연구 방법 32

제2장 이론적 배경 35

제1절 집회 및 시위의 자유 35
1. 연혁과 개념 35
2. 집회의 자유의 의의 38
3. 시위의 자유의 의의 41
제2절 집회ㆍ시위권의 특성 45
1. 법적 성질 45
2. 집회의 자유의 내용 47
3. 집회의 자유의 주체 48
4. 집회의 종류 50
제3절 집회의 자유의 제한 53
1. 제한의 논거 53
2. 집회권 제한의 기준 58
3. 위험발생의 측정기준 61
4. 집회권의 현실적 제한 64

제3장 주요 외국의 경험과 현실상황 69

제1절 영 국 69
1. 역사적 배경 69
2. 관련법규 71
3. 집회ㆍ시위와 법질서 75
제2절 미 국 77
1. 역사적 배경 77
2. 관련법규 80
3. 집회ㆍ시위와 법질서 83
제3절 독 일 86
1. 역사적 배경 86
2. 관련법규 87
3. 집회ㆍ시위와 법질서 94
제4절 일 본 96
1. 역사적 배경 96
2. 관련법규 100
3. 집회ㆍ시위와 법질서 103

제4장 집회ㆍ시위에 관한 규범체계 107

제1절 집시법의 변천 107
1. 집시법의 기원 107
2. 1960-1970년대의 변천 109
3. 1980년대 이후의 변천 112
제2절 집회ㆍ시위관련 주요 판례 117
1. 주요 판례 고찰의 의의 117
2. 집시법 및 금지조항 등의 위헌 여부 118
3. 금지 또는 제한 사유의 정확한 의미 121
제3절 현행 집시법의 구조와 특징 130
1. 조화 지향 및 신고제 채택 130
2. 평화적 집회ㆍ시위의 보장 134
3. 일탈적 시위로부터의 국민생활 보호 137
4. 선자율후개입 원칙의 적용 141
5. 강제해산 및 일탈자처벌 143
6. 화염병 등의 단속 148

제5장 집회ㆍ시위 추이와 법집행 151

제1절 집회ㆍ시위 발생 151
1. 최근 10년간 집회ㆍ시위 발생현황 151
2. 최근 7년간 주요 집회ㆍ시위 발생현황 153
3. 2001년의 집회ㆍ시위 발생현황 155
제2절 불법 폭력시위 발생통계 159
1. 시위유형별 발생현황 159
2. 2001년의 불법 폭력시위 발생현황 161
3. 2001년의 영역별 폭력시위 동향 163
제3절 폭력시위에 수반된 결과 165
1. 예산지출과 경찰인력배치 현황 165
2. 집시법위반자 처리 현황 167
3. 진압경찰의 피해상황 171
제4절 집시법적용의 개선을 위한 노력 177
1. 신 집회ㆍ시위관리대책의 등장 177
2. 신 집회ㆍ시위관리지침의 주요 내용 180
3. 신관리지침 시행의 효과 183

제6장 집시법 및 집시법집행상 문제점 187

제1절 신고제도관련 비판론 187
1. “규제의 최소화”를 지향하는 관점 187
2. “질서의 최적화”를 지향하는 관점 191
제2절 “집회 및 시위 금지”관련 비판 195
1. “규제의 최소화“를 지향하는 관점 195
2. “질서의 최적화”를 지향하는 관점 197
제3절 “집회참여자의 제한”에 대한 비판론 200
1. “규제의 최소화”를 지향하는 관점 200
2. “질서의 최적화”를 지향하는 관점 201
제4절 “집회금지 장소” 규정에 대한 비판론 203
1. “규제의 최소화”를 지향하는 관점 203
2. “질서의 최적화”를 지향하는 관점 206
제5절 “교통소통을 위한 제한”에 대한 비판 208
1. “규제의 최소화”를 지향하는 관점 208
2. “질서의 최적화”를 지향하는 관점 209
제6절 “경찰관출입” 규정에 대한 비판 211
1. “규제의 최소화”를 지향하는 관점 211
2. “질서의 최적화”를 지향하는 입장 212
제7절 경찰의 법집행에 관한 비판의견 213
1. “규제의 최소화”를 지향하는 관점 213
2. “질서의 최적화”를 지향하는 관점 215
제8절 집시법개정관련 논의 219
1. 경찰의 집시법개정안 마련 219
2. 정치권의 집시법개정 논의 222
3. 재야의 집시법개정 논의 223

제7장 ‘자유보장’과 ‘질서유지’의 조화 방안 231

제1절 이상적 조화의 태생적 한계성 231
1. ‘자유’와 ‘질서’의 갈등적 속성 231
2. 법적 안전장치의 기형적 변칙성 233
3. 범법자에 대한 모순적 사회정서 235
제2절 집시법개정 및 법률운용의 기본방향 237
1. 집회권의 보장 및 규제와 공권력의 역할 237
2. ‘평화적 집회의 보장’을 위한 바람직한 개선방향 239
3. ‘일탈행위의 감시’를 위한 바람직한 개선방향 242
4. 집회ㆍ시위의 평화성 및 일탈성 판단의 기준 246
제3절 집시법조문 정비방안 249
1. ‘목적’ 규정의 오류 수정 249
2. ‘옥외집회’의 정의 변경 249
3. 평화적 집회를 보호할 의무 명시 250
4. 신고제도의 전반적 정비 251
5. ‘공공의 안녕질서’의 의미 구체화 254
6. ‘이와 유사한 지역’의 의미 구체화 254
7. ‘옥외집회 및 시위 금지시간’에 관한 규정 변경 255
8. ‘옥외집회 및 시위 금지장소’에 관한 규정 변경 256
9. ‘자진중단 요청’ 및 ‘중단명령’에 관한 조항 신설 256
제4절 집시법운용 개선대책 257
1. 집회ㆍ시위에 대한 본능적 경계심리 극복 257
2. 위법상황에 대한 엄정한 법률적용 259

참고문헌 263
영문요약 273

제1장 서 론
 
집회 및 시위의 자유는 고전적 자유권으로서 국가권력에 대한 국민의 방어권이면서 동시에 집단적으로 의견을 표명할 자유를 의미한다. 그런데 이러한 헌법상의 보장에도 불구하고 집회ㆍ시위권의 주체인 국민과 집회ㆍ시위권을 적극 보장해야 할 국가의 공권력(경찰) 사이에 대립과 마찰이 끊이지 않고 있다. 한편, 집회의 자유는 그 성격상 다수가 참여하여 행동 또는 언어를 통하여 의견ㆍ주장을 표현하는 것이라서 공공의 질서ㆍ타인의 권리ㆍ자유와 충돌할 가능성을 다분히 내포한다. 뿐만 아니라, 집회의 자유는 예상치 못한 자극이 군중의 흥분을 야기하여 불특정 다수인의 생명ㆍ신체ㆍ재산 등에 위해가 가해질 위험성을 수반한다. 그러므로 집회 및 시위의 자유는 어떤 상황에서도 무제한 보장되는 절대적 자유가 아니라, 일정한 조건을 전제로 보장되는 상대적 자유로 간주될 따름이다.
그러므로 이 연구에서는 집회 및 시위의 보장과 규제에 관련된 제반 문제를 입체적ㆍ종합적으로 연구해 봄으로써 집회및시위에관한법률(이하 “집시법”이라 한다)의 입법목적인 “집회 및 시위의 권리 보장”과 “공공의 안녕질서”의 적절한 조화방안을 모색해 보았다. 이러한 목적을 위해 학계, 시민단체, 경찰실무계, 국가인권위원회 등의 전문가들이 공청회, 학술회의, 전문학술지 등을 통해 발표한 다양한 관점들을 객관적으로 고찰하고 특히 최근에 제기된 다양한 관점들을 빠짐없이 수집ㆍ분석하여 논의하고자 노력하였다.
 
제2장 이론적 배경
 
대중민주주의 사회에 있어서 집회ㆍ시위의 자유가 갖는 법적 성격 내지 가치를 다음과 같이 요약될 수 있다.
첫째, 인간의 본성인 사회적 접촉 내지 교류를 통하여 개인의 절대적 고립화의 장벽을 제거한다는 의미에서 개인의 자연법적인 권리이다.
둘째, 국가의 공공정책 수립 및 수행 과정에 대하여 무제한의 집단적 토론과 비판 및 반대할 자유를 통하여 자유민주사회를 발전시키는 기능을 다하는 자유사회의 필수적인 존립요건이다.
셋째, 관직 및 각종 표현매체에 접촉할 기회가 박탈된 피지배계층, 특히 소수집단의 권익 및 주장을 옹호하기 위한 가장 유효한 기본권적 성격을 지닌다.
넷째, 집회의 자유를 억압함으로써 보다 험한 통로로써 분출될지 모르는 대중 내지 소수의 분노와 적대감을 증발시키는 작용을 한다.
다섯째, 도로ㆍ공원 등의 공공시설을 국민이 적극적으로 이용할 수 있게 한다는 의미에서 국가기관이 단순히 방임하면 되는 자유가 아니라 그 권리행사를 위하여 제반편의를 제공하여야 할 성격의 권리이다.
집회의 자유는 민주주의의 실현을 위하여 반드시 필요한 핵심요소로 간주된다. 반면, 집회의 자유에는 일정한 제약이 따르게 되는데, 어떤 상황일 때 어느 만큼의 제약이 가능한지를 둘러싸고 논쟁이 끊이지 않는 상황이다. 영미법계 국가에서는 국가의 평화를 유지할 목적으로 가해지는 두 가지 제약이 존재한다. 첫째는 집회참가자의 행위에 불법적 요소가 있어 그것이 반대파의 공안을 해치는 것일 때에는 그 참가자는 공안을 문란하게 하는 원인으로 되어 집회 자체가 불법으로 된다. 둘째는 집회의 목적이나 참가자의 행위는 합법적이더라도 그대로 두면 공안이 유지되지 않는 경우에는 당국은 해산을 명하고 이에 불응할 때는 그 집회는 불법인 것으로 간주된다.
반면, 대륙법계에 있어서는 집회에 관한 특별법을 제정하여 공안의 유지를 위하여 비무장집회만 허용하고 공안에 직접적인 위해가 있는 경우에는 이를 해산할 수 있도록 하고 있다. 과거의 서독기본법 제18조처럼, 집회의 자유를 남용하는 자에 대하여는 기본권을 박탈할 수도 있도록 규정하고 있는 국가도 있다.
우리나라는 헌법 제35조 제2항의 일반적법률유보에 의해 안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우는 법률로서 집회의 자유를 제한할 수 있도록 하고, 특별법 형식으로「집회및시위에관한법률」을 제정하여 국민의 집회ㆍ시위행동에 대처하고 있다. 또한 헌법은 대통령에게 국가긴급권에 속하는 ‘비상조치권’을 부여하여 법률에 의하지 않고도 기본권을 제한할 수 있는 권한을 인정하고 있다. 뿐만 아니라, 헌법 제53조에 의한 비상계엄이 선포되면 계엄사령관은 포고령을 가지고 집회의 자유에 대하여 특별조치를 취할 수 있다.
 
제3장 주요 외국의 경험과 현실상황
 
세계에서 민주정치가 가장 발달한 국가로 통하는 영국의 근대사는 폭동으로 얼룩져 있다. 영국은「인권법」제20조에서 평화적 집회ㆍ결사의 자유를 명문으로 규정하고 있다. 그 외에는 다른 시민적 자유와 마찬가지로 집회의 자유를 명문으로 규정한 법규범이 존재하지 않는다. 집회ㆍ시위에 관한 영국 법제의 기본특징은 판례법상으로나 제정법상으로나 집회ㆍ시위가 적극적인 권리로 인정되고 있지 않다는 점이다. 집회ㆍ시위는 어디까지나 판례법과 제정법에서 금지되어 있지 않은 범위 내에서 허용되고 있는데 지나지 않으며, 그 범위 내에서도 기본적으로는 경찰의 광범한 재량권 행사에 맡겨져 있다.그러면서도 경찰에게 집회 및 시위를 금지할 수 있는 권한은 부여하지 않고 있다.
미국에서는 1960년대초 남부지역을 중심으로 흑인들의 인권운동이 촉발되면서 옥외집회가 연쇄적으로 이어졌다. 미국의 각 주는 각자의 관점에 따라 각기 상이한 내용의 법률과 조례들을 제정해 각각의 집회ㆍ시위 상황에 대처하고 있다. 수도인 워싱턴 D.C.에서는 사전허가를 통해서만 집회ㆍ시위가 가능하도록 되어 있다. 허가신청서가 접수되면 경찰당국은 신청서에 기재된 사항 및 기타 다른 경로를 통해 입수된 정보를 토대로 집회ㆍ시위의 허가 여부를 결정한다. 집회 및 시위의 허ㆍ불허가 여부는 대부분 각 주의 경찰위원회 혹은 주 감독관의 감독하에 결정하도록 되어 있다. 일부 자치단체에서는 일종의 시민참관제도인 ‘시민옵서버제도’를 시행하여 결정의 객관성을 유지하려 노력하고 있다.
독일은 1965년 베트남 전쟁에 대한 반대시위를 기점으로 과격시위가 확대되었던 역사를 가지고 있다. 독일 기본법 제8조 제1항은 “모든 독일인은 신고나 허가절차 없이 평온하게 그리고 무기를 휴대하지 않고 집회를 할 권리를 가진다”고 규정함으로써 집회에 관한 사전허가제나 신고제의 채택을 금지하고 있다. ‘연방입법기관 및 헌법재판소 보호를 위한 옥외집회 금지구역에 관한 법률’은 옥외집회가 일반적으로 금지되는 독일 연방의회, 연방참의원, 연방헌법재판소의 장소적 경계를 규정하고 있다. 독일의 공휴일법 제5조는, 일요일과 법정 공휴일(경축일)에는 연방법과 주법에 특별한 규정이 없는 한, 예배시간중의 집회 및 시위를 금지하는 내용을 규정하고 있다. 1989년 집회및시위에관한법률을 개정하면서 옥외 공개집회에서 방어무기의 사용 및 복면착용을 금지하는 조항을 삽입하였으나, 복면의 일반적 금지조항은 위헌으로 판결이 났다.
일본은 1910년대 후반부터 과격시위로 인한 진통을 겪기 시작하였다. 그 후 100년 가까운 세월이 흐르는 동안 일본의 집회ㆍ시위는 독특한 양상으로 변모해왔다. 일본은 헌법 제21조의 규정을 통해 집회의 자유를 국민의 기본권으로 인정하고 있다. 하지만 공공질서를 해치거나 타인의 집회ㆍ시위권을 침해하는 집회행동 등은 헌법 제12조(자유와 권리의 남용 금지와 공공복지를 위한 이용책임)의 규정에 의해 제약을 받으며, 구체적으로는 지방자치단체 단위로 제정된 ‘공안조례(公安條例)’에 의해 관리되고 있다. 전국의 60개 현(縣) 가운데 55개 현이 공안조례를 통해 집회ㆍ시위의 사전허가제를 채택하고 나머지 5개 현은 사전신고제를 채택하고 있다. 집회ㆍ시위의 사전허가제는 검열을 금지한 헌법 제21조 단서에 위배된다는 지적이 있었으나 재판절차를 통해 합헌으로 결론이 났다. 도꾜도의 공안조례는 경찰통제선(Police Line)에 관하여 규정하고 있고, 오오사카시 공안조례는 외국공관이나 정부청사 등과 인접한 지역을 시위 금지구역으로 규정하고 있다.
 
제4장 집시ㆍ시위에 관한 규범체계
 
오늘날 시행되고 있는 ‘집회ㆍ시위에관한법률’의 기원은 1907년의 ‘보안법’(법률 제2호)으로 거슬러 올라간다. 보안법은 한국에서 시행되기 7년 전에 일본에서 제정되었던 ‘치안경찰법’(1990년 일본법률 제36호)을 토대로 하여 규제의 폭과 처벌내용을 확대ㆍ강화한 법률이었다. 보안법은 일본제국의 국권침탈에 대한 한국인들의 저항을 효과적으로 규제하고자 만들어진 법률이었으며, 1910년 한일합방 후에는 한국사회의 치안유지를 위한 보증규정의 위치를 차지하게 되었다.
1953년 ‘신형법’의 탄생에 이어 1960년 ‘집회에관한법률’이 최초로 제정됨으로써 집회와 시위에 관한 독립 법률이 생겼다. 다음 해인 1961년 군인정치의 시작과 더불어 집회에관한임시조치법 제정 및 집회에관한임시조치법 일부개정을 거쳐 1962년 마침내 집회에관한법률 및 집회에관한임시조치법이 하나로 통합된 집회및시위에관한법률이 탄생하였다.
1979년 10월 26일 박정희 대통령 시해, 같은 해 12월 12월의 군사쿠데타, 이듬해 5월의 광주민주화운동 등을 거쳐 탄생한 군사정권은 민심을 추스르고 기본권보장에 만전을 기할 목적으로 집회및시위에관한법률을 개정하였다.1987년 서울대생 박종철군 고문치사 사건을 계기로 6ㆍ29선언이 발표되어 대통령 직선제를 골자로 하는 헌법개정이 이루어지고 1989년 3월에는 집회및시위에관한법률의 전면개정이 단행되었다. 1998년 2월 ‘국민의 정부’ 출범과 함께 재야의 진보적 인물들이 속속 제도권으로 진입하고 학계와 시민단체를 주축으로 집회및시위에관한법률의 재정비 요구가 강력히 제기되어 1999년 5월 마침내 집시법 및 법시행령의 정비작업이 이루어졌지만, 학계와 시민단체들은 학술논문 혹은 토론회 등을 통해 조속한 재정비를 촉구하는 상황이다. 반면, 경찰은 실무상의 어려움을 내세워 학계와 시민단체의 요구와는 무관하게 실무상의 문제점을 고려한 개정법률안을 마련하여 학술단체의 세미나 등을 통한 홍보를 전개하였다.
집회 및 시위와 관련하여 현재까지 형성된 판례들을 살펴보면 대체로 (1) 집시법 및 금지조항 등의 위헌성 여부, (2) 집회의 금지 또는 제한 사유로 규정된 내용들의 정확한 의미, (3) 옥외집회의 정확한 의미 등을 판결의 이름으로 가려놓은 경우가 많다. 현행 집시법의 구조와 특징은 (1) 조화 지향 및 신고제 채택, (2) 평화적 집회ㆍ시위의 보장, (3) 일탈적 시위로부터의 국민생활 보호, (4) 선자율후개입 원칙의 적용, (5) 강제해산 및 일탈자처벌, (6) 화염병 등의 단속 등 여섯 가지로 함축될 수 있다.
1999년 5월 24일 법률 제5985호로 공포된 개정집시법은 총 22개 조문과 부칙으로 이루어져 있다. 이와 함께 집시법에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정한 ‘집회및시위에관한법률시행령’ 및 집시법과 시행령의 시행에 필요한 사항을 규정한 ‘집회및시위에관한법률시행규칙’이 제정되어 시행되고 있다. 집시법 이외에 1989년 제정된 ｢화염병사용등의처벌에관한법률｣도 과격ㆍ폭력적인 집회ㆍ시위를 단속하는 데 적용되고 있다. 집시법 제19조부터 제21조까지는 금지사항을 위반하거나 소정의 의무를 따르지 아니한 경우에 대한 처벌기준을 규정하고 있다.
 
제5장 집회ㆍ시위 추이와 법집행
 
1993년부터 1997년까지는 대체로 집회ㆍ시위가 감소하는 추세가 이어지다가 1998년을 기점으로 2001년까지 증가추세가 이어졌다. 발생건수가 신고건수를 크게 상회하여, 신고절차를 거치지 않고 개최되는 불법 집회ㆍ시위도 많음을 짐작할 수 있다. 그런데 2001년에는 이전 9년 동안의 추세와는 전혀 딴판으로 신고건수가 발생건수를 3.5배 이상 상회하는 특이한 현상이 나타났다. 집회ㆍ시위 참가인원은 집회ㆍ시위 신고건수 및 발생건수의 변동추이와는 상관없이 증감을 반복한 것으로 나타난다.
대체로 1997년까지는 집회ㆍ시위 현장에 진압경찰이 출동한 횟수가 점차 감소하다가 1998년을 기점으로 다시 급증추세로 돌아섰다. 진압경찰이 출동한 집회ㆍ시위에 참가한 인원을 보면 1997년까지는 감소추세가 이어지다가 1998년부터는 급증추세를 보였다. 집회ㆍ시위의 유형별 분포를 보면, 거의 매년 학원집회ㆍ시위의 발생빈도가 가장 높고 그 다음으로는 시가지집회ㆍ시위, 노사분규에 따른 집회ㆍ시위 순으로 발생빈도가 높다. 하지만, 2001년에는 한동안 500건을 밑돌던 ‘시가지집회ㆍ시위’가 1년 동안에 갑자기 1,258건으로 4배나 늘어 주목할 만한 변화로 여겨진다. ‘기타 및 민원성 집회ㆍ시위’는 1995년 이후 7년 동안 184%의 증가율을 기록한 것으로 나타나 있다.
1995년부터 2000년까지 6년 동안은 대체로 폭력시위가 감소하는 추세가 이어졌으며 1998년에 특히 전년대비 감소폭이 컸다. 1999년부터는 다시 폭력시위가 증가추세를 보였고 2001년에는 전년대비 폭력시위가 2배정도 증가하였지만 1997년 이전에 비하면 발생건수가 적었다. 1998년부터 2001년까지 4년 동안 화염병을 사용한 시위가 크게 줄고 사용된 화염병의 수량도 큰 폭으로 줄었다. 투석 및 각목ㆍ쇠파이프사용의 경우도 화염병시위의 경우와 거의 비슷하게 추이가 변하였다. 반면에, 철도ㆍ도로점거의 경우는 1999년까지 점차 감소추세를 보이다가 2000년 이후 2년간 다시 증가추세를 보였다. 시설습격은 1999년에 전년대비 발생건수가 증가한 것을 제외하고 1995년부터 2001년까지 발생회수의 감소추세가 계속되었다.
1992년부터 2001년까지 10년 동안 모두 81,996명이 집시법위반으로 검거되어 연평균 검거인원이 8,200명에 달하였다. 1994년과 1996년에 각각 1만5천명 이상이 검거되어 검거율이 가장 높았으며 1996년부터 2001년까지는 대체로 검거인원이 감소하는 추세가 이어졌다. 특히 1999년부터 2001년까지 3년 동안은 검거인원이 5천명 이하 수준으로 크게 감소하였다. 이러한 변화는 최근 3년간의 폭력시위 감소추세와 맥락을 같이 하는 것으로 이해된다. 2001년의 경우 전년도에 비해 폭력시위 발생건수가 2배나 늘었는데도 검거인원은 도리어 41% 감소하였다.
10년 동안의 검거인원 가운데 23,372명이 검찰에 송치되어 연평균 2,338명씩 검찰송치가 이루어졌다. 10년간의 송치인원 가운데 모두 3,694명이 구속송치되어 연평균 369명이 구속상태로 검찰에 송치되었다. 집시법위반으로 검거된 81,996명 가운데 58,624명은 검찰에 송치되지 않고 경찰의 직권에 의해 즉결심판절차회부, 훈방 등으로 처리되었다.
1992년부터 2001년까지 10년 동안 폭력시위를 저지 혹은 진압하는 과정에서 3명의 경찰관 혹은 전ㆍ의경이 사망하고 11,583명이 부상을 입었다. 부상인원 가운데 1,498명이 중상을 당하고 9,057명이 경상을 입었다. 경찰관보다 전ㆍ의경들이 주로 피해를 당한 것으로 나타났다.
1998년 2월 ‘국민의 정부’ 출범과 더불어 불법ㆍ폭력 시위가 현저하게 감소하고 1999년 5월에 집시법의 전면개정이 이루어짐에 따라 경찰은 이른바 ‘신 집회ㆍ시위관리지침’(이하 “신관리지침”이라 한다)을 마련하여 적용에 들어갔다. 신관리지침은 (1) 기본권 보장 차원의 집회ㆍ시위 관리, (2) 현장중심의 체계적 집회ㆍ시위 관리, (3) 입체적 집회ㆍ시위 관리를 기본방침으로 하여, (1) 현장지휘체제 강화, (2) 집회ㆍ시위의 유형별 관리, (3) 인권의식 제고 및 현장안전활동 강화, (4) 경찰인력 및 장비의 효율적 운용 등을 강조하고 있다는 점에서 경찰개혁 차원의 조치로 받아들여졌다.
 
제6장 집시법 및 집시법집행상 문제점
 
김도형, 김종서, 김승환 등은 집시법 제6조 제1항 및 동법시행령 제2조에 규정된 20개가 넘는 신고사항을 근거로 집회 및 시위의 신고제도가 사실상 허가제로 운용되는 문제를 지적하였다. 국가인권위원회는 2002년 7월 10일 경찰청이 동위원회에 제출한 자료를 토대로 경찰의 집회신고제 운용에 따른 문제점을 지적하였다. 한나라당 박종희 의원은 이른바‘독점집회’ 및 ‘장기집회’의 문제점을 지적하였다. 손동권 역시 특정단체 등이 타인의 집회를 방해하기 위하여 특정장소를 대상으로 장기간 집회신고를 하는 문제점을 지적하였다.
양태규는 집회신고시 한번에 1년치의 신고서를 제출해도 제지할 방법이 없는 문제점을 지적하였다. 관혼상제용품, 혐오물품, 혹은 폭력유발물품 등을 시위용품으로 신고서에 기재해 제출할 경우 경찰이 접수를 거부하거나 금지통고가 곤란한 문제점을 지적하였다. 김철준 등은 이익단체 등이 권익수호 차원에서 동일 장소를 독점 또는 선점키 위해 장기간의 집회신고를 하는 사례를 규제할 수 없는 문제점을 지적하였다. 조길형은 집회신고제도의 허점을 이용한 다양한 형태의 변칙적 집회ㆍ시위를 지적하였다.
김도형, 장유식. 김종서, 김승환 등은 집시법 제5조 제1항 제2호의 금지사유가 추상적이고 애매한 데서 비롯되는 문제점을 지적하였다. 반면, 양태규는 시위대의 자극화 및 극렬화 현상에 따른 퓰리즘(populism)화 추세를 지적하였다. 손동권은 집회로 인해 선량한 일반국민이 피해를 입는 문제점을 지적하였다. 조길형은 시위현장에 사물놀이가 등장하여 소음공해가 야기되는 문제점을 지적하였다. 김승환은 집회참여자의 위법행위에 대한 제재가 부당하게 행해지는 문제점을 지적하였다.
손동권은 집회의 주최자 자신이 폭력적인 집회전력이 있는 경우에 그 집회개최를 금지할 수 있는 규정이 없는 문제점을 지적하였다. 허경미도 집시법 제4조의 규정에도 불구하고불법적ㆍ폭력적 시위전력이 있는 개인이나 단체가 집회나 시위를 개최하여 사회적 물의를 일으키는 문제점을 지적하였다. 양태규 역시 집회의 주최자 자신이 폭력적인 집회전력이 있는 경우에 그 집회개최를 금지할 수 없는 문제점을 지적하였다.
김도형은 집시법 제8조 제3항의 규정이 극소수의 거주자 또는 관리자의 보호요청이 있다는 형식적인 이유만으로도 집회 및 시위를 금지․제한할 수 있는 통로를 열어 놓고 있는 문제점을 지적하였다. 김종서 역시 집시법 제11조 각호에서 열거하고 있는 건물이나 저택들이 대개 대도시의 도심에 위치하여 도심에서는 사실상 집회ㆍ시위를 할 수 없는 문제점을 지적하였다. 사회진보연대 역시 ‘주거지역과 유사한 장소’에 대해서까지 집회 및 시위를 제한하고 있는 법조항의 문제점을 지적하였다.
손동권은 집시법상 집회시위는 금지장소가 아닌 한 신고를 함으로써 그 적법성이 보장되지만, 신고조차 필요없이 집회ㆍ시위가 허용되는 장소가 있는지 여부는 문제가 된다고 지적하였다. 양태규는 법 제11조의 규정 때문에 금지장소 이외의 장소에서 개최되는 집회ㆍ시위는 무조건 인정해야 하는 문제점을 지적하였다.
김도형과 김종서는 집시법 제12조의 규정과 관련하여, 집회․시위의 제한 대상이 되는 도로를 법률이 아닌 대통령령으로 규정한 것도 문제고 규제 대상 도로를 지나치게 광범위하게 규정한 것도 문제라고 보았다. 김종서는 더 나아가, 대통령령이 정하는 주요도시의 주요도로에서의 집회와 시위는 일반적으로 금지하면서 단지 예외적으로 관할경찰관서장이 조건을 붙여 허가할 수 있도록 해 놓고서, 실제로는 이러한 장소에서의 집회시위는 금지통고를 통하여 금지하는 것은 명백한 허가제라고 지적한다.
손동권은 교통소통을 위해 금지할 수 있는 집회시위와 금지가 불가능한 행진의 구분이 불명확하여 전자에 의한 금지통고의 실효성이 상실되는 문제점을 지적한다. 양태규는 주요도시ㆍ주요 도로상에서의 시위제한도 질서유지인만 두면 유명무실해지고 그 외의 도시ㆍ도로에서의 차로행진ㆍ점거 혹은 전 차로 행진ㆍ종일점거 등의 행위도 질서유지인을 두기만 하면 적법이 되는 문제점을 지적하였다.
장유식과 김승환은 사전정보취득을 이유로 경찰이 행하고 있는 사진촬영, 비디오녹화, 녹음 또는 출입차량 번호판 기록 등의 문제점을 지적하였다. 반면, 허경미는 옥내집회에 대한 경찰관출입의 제한을 문제점으로 지적하였다. 집시법 제17조에 의해 경찰관이 옥외집회 또는 시위의 주최자에게 통보하고 그 집회 또는 시위의 장소를 출입할 때 반드시 정복을 입어야 하는 것도 문제고, 집시법 제4조의 규정을 내세워 집회 또는 시위의 주최자 및 질서유지인이 경찰의 집회장소 출입을 거부하면 출입할 수가 없는 것도 문제라는 것이다. 석상욱은 집회현장에서 경찰이 행하는 채증활동의 법적 근거가 취약한 문제점을 지적한다.
 
제7장 ‘자유보장’과 ‘질서유지’의 조화 방안
 
집회 및 시위의 보호와 규제를 위한 실정법의 규정 속에는 다른 법률에서는 발견되지 아니하는 ‘자진해산 요청’ 및 ‘해산명령’이라는 이름의 생소한 강제절차가 들어 있다. 그런데 경찰관이 지켜보는 앞에서 명백한 침해상황이 계속되는데도 즉각 공권력을 발동해 제지하지 못하게 한 것은 실로 ‘특이한 예외’가 아닐 수 없다. 한편, 법치주의원칙을 상기하면, 엄연한 범법자에 대하여 사회가 예외적으로 인격적 대접을 하는 것은 (설령 그것이 바람직한 것이라도) 실로 거북하고도 곤혹스러운 ‘이상반응’이 아닐 수 없다. 이런 상황에서 집회ㆍ시위의 주최자가 법률의 규정을 무시하고 불법집회를 밀어붙이면 경찰의 입장에서도 원칙에 입각해 집시법을 엄정히 집행하기가 어려울 수밖에 없다.
‘집회ㆍ시위의 자유’의 보장 및 규제와 관련한 공권력의 역할을 객관적으로 조명해 볼 때,‘평화적 집회를 보장’하고 ‘일탈적 집회를 규제’하기 위해 공권력이 취해야 할 자세를 다음과 같이 요약해볼 수 있다.
첫째, 집회 및 시위의 금지사유를 규정한 제5조 제1항 제2호의 ‘공공의 안녕질서’ 부분을 최대한 구체적으로 서술하여 자의적 판단의 여지를 최소한도로 줄인다.
둘째, 집회 및 시위의 금지 또는 제한 통고의 사유를 규정한 제8조 제3항의 “제6조 제1항의 ‘이와 유사한 지역’이라는 개념을 보다 구체적으로 서술하여 자의적 해석이 수반될 여지를 최대한 줄인다.
셋째, 제10조의 옥외집회 및 시위 금지시간에 관한 규정을 '규제의 최소화‘ 원칙에 따라 합리적으로 정비한다.
넷째, 제11조의 옥외집회 및 시위 금지장소에 관한 규정을 ‘규제의 최소화’ 원칙에 따라 합리적으로 정비함으로써 과잉규제 시비를 극복한다.
다섯째, 금지 또는 제한 통고에 대한 이의신청절차를 합리적으로 보완하여 금지 또는 제한 기준의 자의적 해석으로 집회의 자유가 부당하게 억압될 가능성을 최대한 줄인다.
여섯째, 경찰권을 발동하기 전에 자진해산 요청 및 해산명령 절차를 거치도록 한 규정을 그대로 유지한다.
일곱째, 사전신고 여부와는 상관없이 집회ㆍ시위군중이 고성능 확성기 등으로 심각한 정도의 소음피해를 계속적으로 유발하는 경우는 법률에 따라 자진중단 요청 및 중단명령이 가능하도록 법적 근거를 마련한다.
여덟째, 사전신고 여부와는 무관하게 집회군중의 복장, 시위용품, 구호 등이 주변인들의 공포심ㆍ불쾌감ㆍ혐오감 등을 계속적으로 유발하는 경우(1인시위 포함)도 자진중단 요청 및 중단명령이 가능하도록 법률을 보완한다.
이상의 착안점들을 감안할 때, 집시법의 정비를 위해서는 다음과 같은 조치들을 서두르는 것이 바람직하다고 생각된다.
첫째, 집시법 제1조(목적)의 ‘적법’ 및 ‘불법’이라는 용어를 ‘평화적’ 및 ‘일탈적’이라는 용어로 변경함이 옳을 것이다.
둘째, 집시법 제2조 제1호의 ‘옥외집회’의 정의를 변경하고, 이와 함께 동조 제2호의 ‘시위’의 정의도 바꾸도록 한다.
셋째, 집시법상의 보장에 관한 규정 및 경찰관의 보호의무를 명백히 규정한다.
넷째, 집회신고서의 신고내용을 가급적 줄여 신고서에는 행정상 반드시 필요한 사항만 기재하면 되도록 한다.
다섯째, 집회 및 시위를 개최할 생각이나 계획이 없으면서도 다른 집회ㆍ시위를 방해할 목적으로 경찰관청에 허위의 집회신고서를 접수시키는 행위 행위를 집회방해의 한 유형으로 규정한다. 다만, 집회신고를 하였다가 부득이 집회개최를 못하여 처벌을 받는 경우가 생길 수도 있으므로 사전에 취소신고를 하면 처벌을 면할 수 있도록 하는 장치를 마련한다.
여섯째, 신고서에 기재할 수 있는 집회기간을 최대 7일 정도로 제한하고, 다른 집회의 신고가 있을 때는 자동으로 후순위가 되도록 한다.
일곱째, 신고기한 적용의 예외를 인정하면 공권력의 질서유지 역할이 모호해질 수 있고, 예외규정의 적용기준을 명백히 정하기도 어려우므로 현재대로 둔다.
여덟째, 현행집시법 제5조(집회 및 시위의 금지) 제1항 제2호의 '공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험'이라는 규정을 보다 구체적으로 규정한다.
아홉째,‘이와 유사한 지역’이라는 용어를 보다 명백하게 규정한다.
열째, 야간집회의 경우 주최자에게 평화적으로 집회를 개최할 의무를 부여하고, 위반자는 제재를 받도록 한다.
열한 번째, 특별하고도 중요한 기능을 수행하는 공공기관에 대해서는 집회 및 시위에 대한 일정정도의 제한을 허용하되, 대도시의 현실적 상황을 고려해 거리제한을 완화시키고, 해당 대사관과 무관한 옥외집회와 시위는 보장한다.
열두 번째, 집회ㆍ시위의 사전신고 여부와는 상관없이 집회ㆍ시위군중이 고성능 확성기 등으로 심각한 정도의 소음피해를 유발하면 경찰이 자진중단을 요청할 수 있도록 하고, 요청에 불응하면 중단명령에 이어 강제중단도 불사할 수 있도록 집시법의 규정을 보완한다.