국문요약 11

제1장 서 론 19

제1절 연구목적 19
제2절 연구내용과 방법 21

제2장 부패 일반론 23

제1절 부패의 개념과 유형 23
1. 개 념 23
2. 유 형 26
가. 소부패와 대부패 26
나. 대책의 차별화 27
제2절 부패의 원인과 폐해 29
1. 원 인 29
2. 폐 해 31

제3장 국제사회의 반부패논의 35

제1절 개 관 35
제2절 국제적 반부패활동 37
1. 정부간 기구(Intergovernmental organizations) 37
가. 국제연합(UN) 37
나. 경제협력개발기구(OECD) 56
다. 국제적 재정기구 88
라. 지역적 국제기구 91
2. 비정부기구(Non-governmental organizations) 97
가. 국제투명성기구(TI) 97
나. 국제상공회의소(ICC)와 국제의원연맹(IPU) 111
3. 국제회의에서의 논의 112
가. 세계반부패포럼(GF) 112
나. 국제반부패회의(IACC) 123
4. 전 망 135
제3절 주요 국가의 반부패 활동 137
1. 개 관 137
2. 독립적인 부패방지기구가 있는 정부 138
가. 홍 콩 138
나. 싱가포르 141
다. 말레이시아 142
라. 호 주 144
3. 독립적인 부패방지기구가 없는 국가 145
가. 미 국 145
나. 일 본 147
다. 중 국 147
4. 시사점 149

제4장 한국의 부패방지시스템 진단 151

제1절 한국의 반부패활동 151
1. 부패방지위원회 출범 前 151
가. 김대중 정부 출범 이전 151
나. 김대중 정부 출범 이후 153
2. 부패방지위원회 출범 後 157
가. 개 요 157
나. 구체적 활동 158
다. 평 가 161
제2절 한국의 부패수준에 대한 평가 164
1. 국내 평가 164
가. 부패관련 국민인식도 조사 164
나. 청소년 반부패의식조사 165
2. 국제적 평가 167
가. CPI와 BPI 167
나. 부패통제지수와 국가경쟁력지수 168
제3절 한국의 반부패시스템 : 과제와 개선방향 169
1. 부패유형의 고려 169
2. 엄정한 적발․처벌 : 법치의 실현 170
가. 출발점 : 영원한 과제 170
나. 부패방지위원회에의 조사권부여문제 173
다. 신고자 보호․보상 강화 175
라. 부패자금의 세탁 방지와 철저한 몰수 179
3. 적극적 예방 : Good Governance 180
가. 부패개념의 포괄 180
나. 교육․홍보 강화 181
다. 공공영역의 청렴성과 투명성 증진 184
라. 부패방지위원회의 위상과 기능강화 185

제5장 결 론 187
참고문헌 191
영문요약 197

1. 연구목적과 범위
 
Corruption(부패)은 종종 사회의 Cancer(암[癌])로 표현되기도 하는데, 그 폐해의 심각성은?부패가 21세기를 쇠퇴하게 할 최고의 유산들 중의 하나”라는 제9차 국제반부패회의 더반성명의 문언에서도 잘 나타나 있다. 이러한 부패척결을 위해 세계 각국은 많은 비용을 들여 온 힘을 쏟고 있음에도 불구하고 2002년 국제투명성기구에 의해 발표된 부패인지지수에 따르면 조사대상 국가의 약 2/3가 10점 만점에 5점 미만을 기록하고 있는 것으로 나타났으며, 우리나라의 부패수준이나 경쟁력에 대한 국내․외의 평가도 매우 부정적으로 나타났다.
이러한 가운데 부패문제는 더 이상 각국이 국내에서 스스로 처리할 수 없을 만큼 조직화․국제화되어 국가간의 협력이 없이는 부패척결이 어렵다는 공통된 인식에 이르게 되었다. 국제상거래에 있어서의 부패척결을 목적으로 하여 1997년 마련된 OECD의 뇌물방지협약을 계기로 뇌물죄를 국제적인 범죄로 인식하게 되었고, 각국의 부패문제에 대해 국제사회가 공동으로 대처해야 한다는 분위기가 확산되었다. 이에 따라 다양한 여러 국제기구들이 활동하고 있고, 국제회의에서도 많은 논의가 있었으며, 현재도 진행 중에 있다. 2003년에는 우리나라에서 제3차 세계 반부패포럼과 제11차 국제반부패회의가 열릴 예정이다.
이러한 시점에서 본 보고서는 지금까지 이루어진 국내․외의 반부패활동들을 전반적으로 개관하고 있으며, 연구의 중점은 국제사회의 반부패동향에 놓인다. 본 보고서는 크게 부패 일반론(제2장), 국제사회의 반부패논의(제3장), 한국의 부패방지시스템 진단(제4장) 세 부분으로 구성되어있다. 먼저 “부패일반론”에서는 부패의 개념과 유형, 원인과 폐해 등 부패에 관한 일반적 논의를 간략하게 소개하고 있다. 다음으로 국제적 반부패활동(제2절)과 주요 국가의 반부패활동(제3절)으로 이루어진 “국제사회의 반부패논의”에서는 UN, OECD, 국제적 재정기구, 지역적 국제기구, 국제투명성기구(TI), 국제상공회의소(ICC), 국제의원연맹(IPU) 등에서의 반부패활동과 세계반부패포럼(GF)과 국제반부패회의(IACC)에서의 최근 결과물, 그리고 주요 국가의 반부패활동을 소개한다. 끝으로?한국의 부패방지시스템 진단”에서는 정부수립 이후부터 현재까지의 반부패활동과 이에 대한 국․내외의 평가를 살펴본 후 한국의 반부패정책이 해결해야하는 과제는 무엇이며, 현재의 반부패활동에서 개선되어야 할 점은 무엇인지 진단한다.
 
2. 국제사회의 반부패동향
 
상거래분야에서의 부패근절을 목적으로 미국의 주도로 시작된 국제사회의 반부패 논의는 두 가지 점, 즉 부패방지를 위해서는 종합적인 처방(holistic approach)과 공직사회, 기업, 시민사회 등 세 주체들 사이의 협력관계구축(coalition building)이 필수적이라는 것에 대해 의견의 일치를 보고 있으며, 그 논의는 공적 영역과 사적 영역 모두를 대상으로 하고 있다. 공무원부패 척결을 목표로 시작된 세계반부패포럼도 사적 영역의 부패문제도 중요하게 다루고 있으며, 경제적 이해관계에 따라 커다란 입장 차이를 보이는 국제역학상 민간부패 특히 기업부패에 대한 국제적 논의가 강화될 것으로 보여 진다. 공무원부패에 관한 논의는 각국의 고유한 영역에서 벗어나서 세계화와 함께 더욱 윤곽이 잡혀지는 소규모 지역적 구도 예를 들면 미주기구, 유럽공동체 단위로 확대되어가고 있다.
1989년 시작되어 1994년 권고를 거쳐 1997년 뇌물방지협약으로 결실을 본 OECD에서의 반부패논의는 부패문제에 관한 대중적 논의에 기폭제가 되었으며, 동시에 구속력있는 효율적인 국제규범이 등장하기까지의 과정을 보여 준다. 또한 OECD뇌물방지협약에서 보듯 이제는 반부패논의가 선언이나 결의문의 형태에서 법적인 구속력이 있는 협약의 형태로 자리를 잡아가고 있음을 알 수 있다. 나아가서 상징적 의미의 법적 구속력있는 협약이나 규범 차원에서 머무는 것이 아니라, 이의 이행을 위한 재정적 지원과 연계된 제재조치들이 이루어지고 있다. 특히 유럽평의회의 반부패논의에서 특징적인 것이라고 할 수 있는 이행점검과 평가를 위한 강력한 후속기구인 GRECO의 창설은 반부패논의가 단지 선언이나 협약 차원에 머물지 않음을 시사하는 것이라고 할 수 있다. 기존의 논의를 모두 담고 있으며 법적 구속력이 있는 유엔반부패협약 성안을 위한 유엔의 노력도 가속화되고 있으며, 이의 수립이 예상되고 있다. 그 밖의 EU, 유럽평의회와 GRECO, OSA 등의 지역기구들도 반부패활동을 활발히 하고 있으며, 1996년 마련된 OSA 반부패미주협약은 지역적 제한이 있지만 세계 최초의 반부패조약이라고 할 수 있다.
 
3. 각국의 반부패활동
 
독립적인 부패방지기구를 갖고 있는 정부는 모두, 진상을 제대로 밝혀낼 수 있는 강력한 조사권과 예산과 인원을 갖추고 있으며, 또 그런 정부만이 반부패활동에 있어서 성과를 볼 수 있다. 또한 부패방지기구가 그 기능을 제대로 발휘하려면 충분한 예산과 인원이 확보되어야 하고, 강한 권한이 부여되어야한다. 독립적인 부패방지기구가 없는 국가에서는 검찰, 감찰기구 등 사정기관의 업무 독립성과 정치적 중립성이 강조됨을 알 수 있다. 엄정한 법집행은 사정기관의 엄정성으로부터 도출되며, 사정기관의 엄정성은 독립적인 부패방지기구의 유무와 상관없이 모든 국가에 공통된 기본적인 원칙이다. 홍콩의 염정공서나 싱가포르의 부패행위조사국이 부패사건을 철저하게 조사하여 반드시 처벌하겠다는 의지와 활동을 통해 부패추방에 대한 일반시민들의 신뢰를 유도하여왔으며, 이로 인해 정부의 재정적 지원과 시민들의 성원을 받을 수 있었다. 다만 싱가포르의 부패행위조사국에서 보듯 부패방지기구가 국민의 신뢰를 바탕으로 강력한 조사권과 독립성을 갖게 되면 또한 제3의 권력기구의 탄생을 가져올 수 있다는 점을 간과해서는 안 될 것이다. 또한 반부패교육용카드를 개발하여 배포한 중국의 사례에서 보듯, 부패척결을 위한 다양한 활동의 모색도 요구된다고 할 수 있다.
 
4. 확실한 사후제재
 
엄정한 적발과 처벌을 통한 법치의 실현은 한국의 반부패정책이 수행해야 하는 영원한 과제이다. 지금까지 새로운 정부가 들어 설 때마다, 정부의 도덕성과 청렴성 제고를 다짐하면서 여러 가지 반부패정책을 펼쳤으나, 엄정한 적발과 법집행을 동반하지는 못했다. 부패행위를 하면 진상이 낱낱이 공개되고 반드시 처벌된다는 처벌의 확실성과 필연성이 우리나라 국민에게는 각인되어 있지 않다. 부패범죄의 특성상 부패행위로 얻은 이익보다 이로 인해 받아야 할 고통이 더 크다면 나아가서 부패를 위험은 매우 높고 수익성은 낮은 일로 만들면 그 범죄의 수가 감소할 수밖에 없으며, 이것이 바로 국제투명성기구에 의해 주장되어 세계 각국이 채택하고 있는 국가적 부패방지시스템의 궁극적인 목표이다.
한국의 반부패정책에 있어서는 부패유형에 따라 부패문제해결의 접근방식에 차이를 두어야 한다. 고위공직자의 부패로 대표되는 대부패(Grand Corruption)에 대해서는 엄정한 적발과 처벌, 공정한 법 집행이 우선적으로 고려되어야 하는 반면 소부패(Petty Corruption)라고 할 수 있는 하위공직자의 부패에 대해서는 사전 예방적 대책에 중점을 두어야 한다. 부패방지위원회의 조사권부여문제, 특별검사제와 고위공직자비리수사처의 설치문제 등은 대부패의 철저한 진상규명과 적발 및 처벌의 확실성 그리고 사정기관의 독립성이라는 관점에서 이해되어야 할 것이다.
부패방지위원회의 조사권과 관련하여 수사권과 같은 형태의 조사권을 부여할 것인가의 문제가 제기된다. 현실적으로 사법경찰관리와 같은 수사권을 부여받기는 어려울 것으로 생각되며, 부패방지법 제21조 1항 2호의 “이해관계인․참고인 또는 관계 공직자의 출석 및 의견진술 요구권”에 “구두 또는 서면 질문권”을 포함하도록 개정하고, 수사기록을 열람할 수 있도록 제2항 2호를 개정하여 실체적 진실에 더 가까이 다가갈 수 있도록 함으로써 부패방지법 제21조의 재정신청권을 실질화하는 정도가 타당할 것으로 생각된다. 적발의 실효성을 제고하기 위해 먼저 신고자 보호조치를 구체화하고 신고자의 보상요건을 완화할 필요가 있다.
자금세탁은 국제적인 부패에 있어서 시녀와 같은 역할을 한다. 특히 자금이 많이 소요되는 우리나라의 선거와 정치관행상 부패수익금이 정치자금으로 유입될 가능성은 매우 높다. 따라서 불법 정치자금을 특정금융거래정보의보고및이용등에관한법률의 규제대상으로 하는 방안이 조속히 이루어져야 한다. 또한?범죄행위에 제공된 뇌물?만을 몰수의 대상으로 하고 있는 우리나라의 해외뇌물거래방지법 제5조의 몰수의 대상을 공무원범죄에관한몰수특례법 제2조를 준용하도록 하든지, 그렇지 않으면 OECD뇌물방지협약 제3조의 규정처럼 ?뇌물과 뇌물로 인한 수익 또는 동 수익에 상응하는 재산적 가치?로 구체화할 필요가 있다.
 
 
5. 철저한 사전예방
 
부패방지법의 공직 중심의 일방적인 부패개념을 사적 영역까지 아우를 수 있도록 유엔부패방지프로그램의 정의처럼?사적인 이익을 위한 권력의 남용”으로 정의해야 한다. 즉 부패방지법 제2조의 3호를 ?부패행위라 함은 사적인 이익을 위한 권력의 남용하는 행위를 말하며 대표적으로 다음 각목의 1에 해당하는 행위들이 해당한다?로 규정함으로써 부패방지법의 상징성을 부각함과 동시에 법의 효율성을 높여야 할 것이다.
반부패교육에 관한 내용을 초중고 교과서에 반영하는 작업이 빨리 이루어져야 한다. 부패교육은 부패친화적인 한국문화의 특성상 더욱 절실히 요구된다. 다만 청소년을 비롯한 국민에 대한 반부패교육은 부패한 공직자 특히 고위공직자에 대한 엄정한 처벌이라는 전제에서만 그 효과가 나타날 수 있다는 사실이 간과되어서는 안 된다. 부패척결에 있어서 시민사회 특히 언론의 역할은 매우 중요하다. 언론매체의 보도는 국민의식에 영향을 미쳐 그 보도내용이나 방식에 따라 국민의 반응이 다르게 나타나기 때문에, 언론매체는 전 국민의 교과서라고도 할 수 있다. 이러한 관점에서 언론매체는 사법기관의 부패사건처리과정을 처음부터 끝까지 주시하여 국민의 관심을 모아야 할 것이다.
OECD뇌물방지협약관련 홍보와 대처방안에 대한 교육이 필요하며, 이러한 교육 및 홍보와 함께 기업들로 하여금 윤리경영에 동참하겠다는 의지를 유도할 수 있는 정부의 조치도 이루어져야 할 것이다.
부패문제를 해결하는 최후의 보루인 사정기관의 투명성과 고위 공직자로 분류될 수 있는 정치인의 모범적인 청렴성이 매우 중요하다. 따라서 고위공직자와 정치인이 재산등록을 할 때 최초 소득원까지 취득한 경위를 포함하여 재산형성과정에 대한 소명자료의 제출을 의무화하도록 공직자윤리법을 개정하고, 청렴한 공직자를 선별해내기 위한 절차인 인사청문회의 범위를 사정기관 내지 부패통제기관의 책임자라고 할 수 있는 검찰총장, 경찰청장, 국세청장, 금융감독원장, 부패방지위원회 위원장까지 확대될 필요가 있다.
부패방지위원회는 부패방지법 제2조부터 제6조, 제12조의 해석상 적어도 형식적으로는 부패통제기관을 총괄하고 있는 국가적 부패통제기구라고 할 수 있다. 따라서 국무회의 의안제출권과 국회출석발언권을 부패방지위원회에 부여하고 제도개선권고권을 강화하는 조치 등을 통해 부패방지위원회의 위상과 기능을 더욱 강화해야 할 것이다.