국문요약 11

제1장 들어가는 말 33

제1절 문제제기와 연구의 목적 33
제2절 연구 방법과 범위 38

제2장 보호관찰업무와 집행기관 41

제1절 보호관찰의 업무 44
1. 보호관찰의 목적과 기능 44
2. 보호관찰 현황 47
3. 보호관찰의 방법 60
4. 사회봉사 및 수강명령 현황 86
5. 판결전조사 등 현황 108
제2절 보호관찰 기관 116
1. 보호관찰심사위원회 116
2. 보호관찰소 119
제3절 지역사회자원 128
1. 범죄예방위원 128
2. 기타 지역사회자원 137

제3장 보호관찰의 효과 141
제1절 보호관찰 재범율의 의미와 한계 143
제2절 재범판단 기준과 재범율 조사결과 149
1. 재범판단기준 149
2. 보호관찰대상자 재범연구 결과 150
제3절 보호관찰 재범율에 대한 평가 175

제4장 한국 보호관찰의 과제 181

제1절 조직관리 측면에서의 과제 181
1. 보호관찰 핵심인재 확보 181
2. 정책결정의 투명성 확보와 책임행정의 구현 185
3. 보호관찰 기관평가 지침의 개선 187
제2절 보호관찰 내용면에서의 과제 192
1. 보호관찰 집행상의 과제 192
2. 보호관찰의 전문화 195

제5장 맺는 말 199

참고문헌 203

영문요약 209

1. 들어가는 말
 
가. 문제제기와 연구의 목적
 
보호관찰은 범법자들이 피해자들과 지역사회에 끼친 해로운 행위에 대한 책임을 느끼게 하고 그들의 파괴된 삶을 회복시키는 등 사법체계의 제재로서 범법자의 행위에 영향을 주는데 있어 광범한 범위의 효력을 가지고 있는 제도로서, 한국에서도 보호처분 이상의 처벌을 받는 소년범죄자의 70% 이상이 보호관찰 처분을 받으며, 집행유예 처분자의 45%가량이 사회봉사명령이나 수강명령 등 보호관찰 관련 처분을 받고 있을 뿐만 아니라, 교도소나 보호감호소로부터 출소한 수천 명의 가석방자나 가출소자들에게까지 보호관찰의 눈길이 미치고 있다. 그러나 한국의 보호관찰은 제도의 장점을 살리고 효과를 달성할 수 있을 정도의 전문인력과 충분한 예산, 서비스 철학 및 프로그램 운영을 위한 이론적 모델 등 제도발전을 위한 요건들이 전혀 충족되지 않은 상태에서 운용되어 왔다는 점에서 많은 문제가 야기되고 있다.
다행히 이러한 문제점들은 종종 보호관찰 연구의 중심 소재가 되어왔다. 그러나 많은 연구에서 보이는 공통적인 문제점은 보호관찰 인력부족 문제에서와 같이 정확한 실태를 파악하지 못하거나, 범죄예방위원 문제에서처럼 문제의 본질을 정확히 지적하지 못하고 있거나, 보호관찰 재범율에서 보듯이 잘못된 통계를 무비판적으로 인용하거나, 일면적 타당성만이 있는 통계를 근거로 보호관찰의 효과를 평가하는 오류를 범하는 식이었다. 그 결과 한국의 보호관찰은 때로는 지나치게 부풀려 지고, 때로는 정확치 않은 근거로 불신을 받고 있는 실정이다.
본 연구의 목적은 첫째, 한국 보호관찰이 안고 있는 제반 문제의 정확한 실태를 찾아보고, 근본 원인이 무엇인가를 정확한 근거제시를 통하여 알리자는 것이다. 이를 위하여 보호관찰의 정확한 현황을 제시하고 각각의 통계가 의미하는 바를 정리하였으며, 보호관찰의 인력부족 실태를 전국 보호관찰소의 업무분장표를 분석하여 보호관찰 및 사회봉사, 수강명령, 판결전조사 분야의 인력까지 정확한 현황을 제시하였다. 그리고 보호관찰 효과성 평가의 제1 기준인 재범율 조사를 통하여 보호관찰의 효과성을 평가받고자 시도하였으며, 더욱이 여기서 제시하는 재범율은 기존의 보호관찰 기간 중의 재범율 뿐만이 아니라 보호관찰 종료 후의 재범율도 함께 조사한 것으로써 보호관찰에 대하여 올바른 평가가 가능하도록 노력하였다.
둘째, 한국 보호관찰의 진정한 발전을 위해 현행 보호관찰이 안고 있는 문제들을 진솔하게 드러냄으로써, 한국의 보호관찰이 잘못된 방향으로 나아가고 있다면 어디서부터 잘못된 것인지, 현행 보호관찰조직의 운영시스템에 대하여 비판적 성찰을 함으로써 많은 사람들이 한국의 보호관찰을 올바로 이해하게 하는 데 도움을 주고자 하였다.
셋째, 이 연구는 매년 연구원이나 대학교수, 대학교의 석ㆍ박사 과정의 학생들을 비롯한 일반 연구자들이 보호관찰의 정확한 실태를 모르고 있고, 집행현장의 자료에 접근하기 어려운 입장임을 고려하여 보호관찰의 실제 운영실태를 정확히 알려줌으로서, 향후 한국의 보호관찰 발전을 위한 의미 있는 연구 성과가 나올 수 있도록 보호관찰가이드의 소임을 하고자 하는 목적을 가지고 있음을 밝힌다.
 
나. 연구 방법과 범위
 
본 연구에서는 위에서 밝힌 연구내용을 다루기 위하여 다음과 같은 연구방법을 사용하였다.
첫째, 문헌연구로써 보호관찰에 관한 선행연구의 결과를 상세히 정리하여 소개하였으며, 둘째, 법무부 등의 공식통계 및 보호관찰 공식자료와 현지출장 등의 방법을 활용하여 최근 5년간의 보호관찰 집행 현황을 정리하고 보호관찰의 최근 동향을 밝히고자 하였다.
셋째, 조사연구로서 보호관찰 통합정보시스템(PIIS)에 입력되어 있는 보호관찰대상자에 대한 사회인구학적 정보와 범죄경력조사를 활용한 보호관찰대상자의 재범율 조사가 그것이다. 이는 보호관찰에 대한 효과를 알기하기 위한 목적을 가지고 있으며, 통계처리는 SPSS를 활용하였다. 재범율 조사 및 조사결과의 분석을 통하여 보호관찰과 사회봉사명령 및 수강명령 등 처분 내용별 보호관찰 기간동안의 재범율은 물론, 그 외에도 죄명별, 근거법률별 재범율을 밝혔으며, 재범기간의 분포를 통하여 어느 시기에 재범이 주로 이루어지는 지도 확인할 수 있을 것이다.
한편 본 연구는 보호관찰제도의 법적ㆍ이론적 검토는 일체 생략하며, 현행 보호관찰이 실시되고 있는 사실적인 측면에만 초점을 맞추었다. 보호관찰제도가 한국사회에서 어떻게 운영되고 있으며, 어떤 모습으로 발전해 왔는지, 그리고 보호관찰이 범죄인 처우수단으로서의 효율성을 제고할 수 있는 방안은 무엇이며, 보호관찰소가 형사사법기관으로서 더욱 발전하기 위해서는 어떻게 운영되어야 하는가에 대한 통찰을 얻기 위한 실용적인 측면에서 접근하였음을 밝힌다.
 
2. 보호관찰업무와 집행기관
 
가. 보호관찰의 업무
 
(1) 보호관찰 현황
 
보호관찰 집행현황은 최근 5년간의 현황을 제시하면서 2002년을 기준으로 전년도와 대비하여 설명하는 방식을 취하였다.
전체 실시사건은 2001년 대비 1.2%가 증가한 142,615건으로, 보호관찰분야는 0.7% 감소한 반면, 사회봉사명령 및 수강명령분야는 각 3.8%, 5.9% 증가하였는데, 사회봉사명령에서의 사건 수의 증가로 보호관찰제도 도입 이후 최대 실시사건 수를 기록하였다. 전체 접수사건은 2001년 대비 2.6%가 증가한 91,459건으로 보호관찰분야는 감소하였고, 사회봉사명령 및 수강명령분야는 증가하였으며, 특히 수강명령분야는 실시사건과 접수사건 측면에서 가장 큰 폭의 증가세 유지하고 있음을 확인할 수 있다.
한편 전체 보호관찰 사범 중 교통, 폭력, 절도, 사기․횡령사범이 76.9%를 점유하며 그 중 폭력사범이 25.2%로 가장 높다. 연령별로는 소년의 경우 절도사범, 성인의 경우 교통사범이 각 38.5%, 31.8%로 가장 많으며, 성인의 경우 사기․횡령사범의 경우 매년 점유율이 상승하는 추세이다. 그리고 소년 범죄자의 경우에는 교통사범의 점유율이 매년 증가하고 있는 경향이어서 소년 교통사범에 대한 사회봉사명령 및 수강명령자에 대한 체계적 지도와 전문 프로그램의 도입이 필요함이 제기되고 있다.
그리고 지난 2001년부터 형법사건의 증가와 소년법 사건의 감소현상이 지속되고 있고, 사회보호법과 성폭력법 사건은 2000년 이후 감소하는 추세이다. 특히, 가정폭력법 사건의 경우에는 1998년 이후 지속적 증가세 유지하고 있는데, 최근의 가정폭력에 대한 사회적 관심의 증가로 향후에도 지속적으로 증가할 것으로 예상된다.
기타 처분유형별 실시사건현황, 집행유예사건의 처분형태, 종료사유, 준수사항 위반자에 대한 제재조치 및 원호조치 등에 대한 자세한 사항은 본문을 참조하기 바란다.
(2) 보호관찰의 방법
 
보호관찰은 보호관찰의 방법을 규정하고 있는 보호관찰등에관한법률 제33조의 지도ㆍ감독과 제34조의 원호 그리고 제35조의 응급구호 및 제37조의 보호관찰대상자등의 조사 등을 통하여 구체화 된다. 보호관찰에 있어 지도ㆍ감독과 원호는 비록 성격이 상이할지라도 보호관찰대상자의 사회복귀와 재범방지라는 보호관찰의 목적달성을 위한 수단으로서 상호 보완적인 의미와 역할을 지니고 있으며, 결국 지도ㆍ감독과 원호활동에는 방문지도나 집중보호관찰, 외출제한명령 등 현재 보호관찰소에서 행해지고 있는 모든 형태의 보호관찰 활동이 포함되거나 그러한 활동의 수단이 된다.
 
(가) 보호관찰대상자의 분류와 재범예측
 
보호관찰 대상자의 배경과 특성에 따라 개인에게 맞는 개별화된 처우를 다양한 프로그램의 형태로 제공하는 것은 범죄자의 건전한 사회복귀와 지역사회의 보호에 매우 중요한 역할을 수행한다. 보호관찰 대상자의 초기 면담에서 과학적 분류도구를 활용하여 대상자의 재범 위험을 예측하고 대상자가 필요로 하는 처우의 내용을 판단하여 적절한 프로그램에 배치하는 것은 보호관찰의 성패를 결정한다고 하여도 지나친 말이 아니다. 이에 보호관찰소에서 지난 1999년부터 객관적인 분류지침의 마련과 함께 이 분류도구의 예측능력을 높이기 위해 재범예측 도구의 개발에 연구노력을 기울여 왔다. 그러나 보호관찰대상자를 상대로 한 재범예측과 관련한 선행연구가 전무한 상황에서 실제 적용가능한 성과물을 얻기에는 시간과 경험 및 역량 등 모든 측면에서 한계를 드러냈다. 그러나 개발과정에서 현행 보호관찰시스템 운영과 초기상담, 보호관찰대상자의 재범율 수준, 자료입력 및 저장 등 그동안 보호관찰 집행과정에서 간과하였던 중요한 문제점들을 새로이 알게 된 것은 큰 수확이었다.
 
(나) 지도ㆍ감독과 보호관찰 업무량(Caseload)
 
문제가 많은 소년범죄자나 성인 범죄인을 6-12개월의 집중 서비스로 부정적이고 파괴적 행동의 명백한 과정으로부터 변화시킬 수 있다고 기대하는 것 자체가 분명 무리일 수도 있다. 특히 현행 보호관찰에서처럼, 월 1회, 10분 정도의 상담으로 범죄성을 개선한다거나, 재범을 방지하겠는 것은 때에 따라서는 불가능한 일로 받아들여질 수 있다. 그런데 이 같은 상황이 발생하게 된 가장 근본 원인이 보호관찰의 인력부족에서 비롯된다는 것이 일반적인 주장이므로 이 연구에서 전국 보호관찰소의 인력실태를 보호관찰 분야별로 조사하였다.
지금까지 보호관찰 직원 1인당 보호관찰 담당사건 수(Caseload)를 측정할 때는 “1년간 실시사건 수를 전체 직원 수로 나누는 방법을 사용해 왔다. 그러나 이러한 산정방법은 보호관찰 인력을 보호관찰 정원을 기준으로 하였으며, 실제 보호관찰소의 직원이라고 하더라도 보호관찰업무를 담당하고 있는지의 여부는 고려하지 않은 결과이다. 따라서 보호관찰 업무를 실제로 담당하고 있는 직원만을 기준으로 새로 인력현황을 분석해 볼 필요가 있으며, 그것도 보호관찰 분야별로 측정을 하여야 정확한 조사가 될 것이다. 따라서 소장이나 과장 등 관리자와 기능직 종사자들은 직원 수에서 제외시켰다.
그 결과 2002년 말 현재 보호관찰 업무를 담당하고 있는 보호관찰소 직원의 보호관찰 분야별 인력운용현황을 살펴보면 다음과 같다. 우선, 보호관찰(사회봉사명령 및 수강명령 제외) 분야에 대한 업무량은 전국적으로 보호관찰 직원 1인당 연간 528.9건의 사건을 담당하고 있으며, 현재 인원을 기준으로 하여도 289.5건을 담당하고 있는 것으로 조사됐다.
같은 방식으로 조사한 사회봉사명령의 업무량은 지난 2002년도 말 현재 실시사건 대비 직원 1인당 연간 Caseload는 511.6건에 해당한다. 즉 직원 1명이 1년간 511명에 대한 감독을 하고 있다는 의미이다. 그리고 현재원 대비 직원 1인당 평균 Caseload는 57.6건인 것으로 나타났다. 그리고 수강명령의 경우도 실시사건 대비 직원 1인당 연간 Caseload는 연간 313.2건이며, 현재원 대비 직원1인당 Caseload는 39.1건인 것으로 나타나 업무부담이 매우 큰 것으로 나타났는데, 수강명령의 집행방식은 보호관찰관이 지역사회내에 있는 전문가나, 전문기관의 협조를 통하여 집행하는 것이 일반적이고, 수강대상자의 범죄 유형 및 연령, 성별, 죄질의 정도 등이 다양한 상황에서 보호관찰관 및 담당직원의 업무부담이 지나치게 많을 경우, 집행이 지체되거나 수강명령 프로그램의 질적 저하로 이어질 우려가 있다.
이밖에도 : 에서는 최근 지침의 개정으로 종전보다 강화된 집중보호관찰 실시현황과 외출제한명령 음성감독시스템, 제재조치에 대하여 소개하였다.
집중보호관찰에 대한 설명은 느슨한 집중(Intensive)을 문제 삼기보다, 미국에서도 1980년대부터 지금까지 범죄자들을 집중적으로 감시하기 위해서 감시의 양을 바꾸는 데에 주력해왔지만 결코 범죄문제 해결에 성공하지 못하였다는 사실을 전제로 집중보호관찰은 단지 범죄소년에 대한 감시와 통제에 그치는 것이 아니라 반드시 어떤 처우프로그램을 부과하여 집행하여야 효과를 거둘 수 있음을 지적하였다.
한편 한국에 외출제한명령제도를 도입하게 된 배경을 설명하고 시범 실시한 실시결과를 제시하였는데, 외출제한명령 제도는 시범실시기간 동안의 재범율이 3.7%에 불과할 정도로 대상자의 행동통제 및 재범방지에 상당한 효과가 있는 것으로 분석되었으나, 2005년 전국 확대 실시를 위해서는 인력보강, 시스템 기능 개선, 법적근거 명문화 등 관련 문제점이 선결되어야 하는 것으로 나타났다.
(3) 사회봉사명령과 수강명령
 
사회봉사명령은 1997년 성인범에 대한 보호관찰이 도입되기 전까지는 소년범에 한하여 시행되어 왔으며, 연평균40% 수준까지 꾸준히 대상자의 증가가 이루어져 왔다. 그러나 성인범 도입 이후에는 사회봉사명령의 주 대상이 성인범 중심으로 점차 이동하였으며, 1998년을 정점으로 하여 성인대상자 수는 매년 증가하고 있으나 소년대상자수는 감소하기 시작하였으며, 최근에는 소년범의 비중이 20% 미만에 머무르고 있다.
사회봉사명령의 경우 교통사범이 전년대비 2.8% 감소하였으나 전체 접수사건의 29.8%로 가장 많고, 폭력(24.0%), 절도(12.5%), 사기․횡령(12.0%)등의 순이다. 집행시간은 51～200시간 사회봉사명령사건이 83.4%로 대부분이며, 사회봉사 협력기관은 복지분야 협력기관이 가장 많은데, ‘98년 대비 복지분야는 44.1% 증가한 반면 행정분야는 39.3% 감소하였고, 협력집행이 전체 집행의 85.6%로 절대다수를 차지한다.
한편 수강명령의 경우도 1998년부터는 대상자의 수는 증감을 반복하고 있으나 2002년에는 소년대상자의 수가 1,560명으로써 수강대상자 전체의 13.1%에 지나지 않아 완전히 성인범을 중심으로 실시되고 있다. 형법에 근거한 수강명령사건이 실시 및 접수사건의 각각 80.5%, 80.8%로 가장 높은 점유율을 보이고 있으며, ‘98년 제도도입 당시 전체 접수사건의 0.3%에 불과하던 가정폭력법상 사건이 2002년 현재 8.0%로 상승한 반면, 소년법에 근거한 사건은 2000년 이후 지속적인 감소현상을 보이고 있다
교통, 환각‧마약, 폭력사범이 전체 사범의 91.1%를 점유하며 이 중 교통사범은 전년대비 1.3% 증가한 67.2%로 수강명령사건의 대부분을 차지하고 있으며, 환각․마약사범에 대한 수강명령 활용률이 매년 감소하는 것과는 달리 폭력, 사기․횡령사범에 대한 활용률은 증가하는 경향을 보이고 있다
전체 협력기관은 전년대비 7.5%가 증가한 201개 기관으로 1998년 이후 연평균 15.4%의 증가세를 보이고 있으며, 분야별로는 약물(33.3%), 준법운전(18.4%), 가정폭력(16.4%), 심리치료(14.4%), 성폭력(8.5%) 관련기관 등의 순이다.
최근 대법원은 보호관찰 및 사회봉사명령․수강명령 등과 관련한 사무처리지침을 개정(2003.9.1.부터 시행)하여 기존의 예규를 통합하고, 종래 예규 중 현실성이 없는 부분을 폐지하는 등 재판과 집행의 실효성을 확보할 수 있는 내용을 크게 보강하였는데, 사법부의 이 같은 관심이 지난 2003년 6월에 법원 행정처 송무국에서 서울 고법과 지법 형사담당 법관 225명을 대상으로 한 설문조사 결과에 잘 나타나 있다.
 
(4) 판결전조사제도(Presentence Investigation System)
 
한국에서의 판결전조사는 피고인의 유죄사실을 입증ㆍ보강하기 위한 조사가 아니라, 법원의 적절한 양형을 돕는데 일차적인 목적이 있다. 현재 판결전조사에 대한 법적 근거는 보호관찰등에관한법률제19조로서 이에 의하면 『소년에 한하여』 활용하게 되어 있다. 그러나 지난 2002년 한 해 동안 전국의 보호관찰소에서 실시한 판결전조사 의뢰 결과는 20세 이상의 성인에 대한 조사 의뢰 건수도 전체의 19.2%에 이르고 있어, 성인범에 대한 판결전조사가 법원의 재판실무에서는 양형 판단의 중요한 자료로 활용되고 있음을 나타내 주었다.
본 연구에서는 판결전조사 인력에 관한 사항, 판결전조사에 대한 형사법원 판사들의 인식, 그리고 2002년도 판결전조사 분석결과 나타난 판결전조사에 대한 조사자 의견과 판사의 처분간의 합치율 조사 결과, 조사대상자의 죄명별 분포 및 범죄경력 사항, 판결전조사의 성인범으로의 확대의 현실적인 이유 등을 상세히 다루었다.
나. 보호관찰 기관
 
(1) 보호관찰심사위원회
 
보호관찰심사위원회는 심사 및 결정업무 등 심사위원회에 부여된 사무를 수행 할 사무기구조차 설치되어 있지 아니하여, 보호관찰소의 직원이 배치되어 사무를 담당하고 있는 실정이다. 그러나 적정한 심리를 위하여 필요하다고 판단되는 사안에 대하여는 보호관찰심사위원회가 스스로 조사할 수 있을 정도의 역량을 갖추어 현재의 형식적 심사기관의 수준을 탈피하는 것이 무엇보다도 중요하다. 2000년을 전후하여 전국 5개 보호관찰심사위원회에서의 연간 가퇴원ㆍ가석방 심사 건 수는 평균 3,000 건을 훨씬 넘는다. 비록 평상시의 심사업무를 처리하기 위하여 상임위원이 있고, 조사업무를 담당하는 보호관찰관 및 직원이 있다고 하나 조사 인력의 부족은 소년 개인의 보호와 사회 안전에 대한 실패를 초래할 수 있으므로 적정한 조사인원의 충원계획이 수립되어야 함을 설명하였다.
 
(2) 보호관찰소
 
2003년 3월 현재 전국 12개소의 보호관찰소와 18개소의 보호관찰지소 그리고 전국 5개소의 보호관찰심사위원회의 보호관찰직원은 정원이 532명이며, 현재원은 511명(기능직 66명 포함)이다. 보호관찰소의 인력 배치 구조는 보호관찰제도 도입 당시 검사 아래 수사계장 1명과 기능직원 1명으로 구성되어 있는 검찰의 직제를 기초로 만들었으나, 보호관찰소의 원활한 업무집행에는 합리적이지 못하다는 것이 일반적인 견해이다. 다만 직원 증원의 어려움으로 이 같은 구조가 좀처럼 해소되지 않는데 문제가 있을 뿐이다.
한편 예산현황을 구체적으로 살펴보면 2002년도 전체예산 약 242억 중에서 인건비가 차지하는 비중이 72% 수준으로 가장 높은 비율을 차지하고 있다. 보호관찰 예산을 교정시설과 비교해 보면, 한국에서 총 범죄인구의 65% 범죄자들을 지역사회 안에서 교화하는데 지원되는 정부 예산이 1원 인데, 35%의 시설구금자들을 교정하는데 소요되는 국민의 세금은 27원이 소요된 셈이다.
그러나 한국의 보호관찰에서 인력과 예산문제의 해결보다도 더 중요한 문제는 한국의 형사사법체계에서 보호관찰이 독자적 위상을 정립하는 것이다. 그런데 이 문제와 관련하여 보호관찰은 2가지 딜레마에 빠져 있다. 첫 번째가 보호관찰 운영과정에서의 보호관찰과 검찰과의 합리적 관계의 정립문제이고, 두 번째가 같은 보호국에 있는 소년원과의 보이지 않는 경쟁 또는 갈등관계의 합리적 해소이다. 문제해결의 기준은 기관간의 이해간계가 아니라 국가적 차원에서의 범죄인 처우에 대한 효율성과 합리성에 있다. 범죄인 처우의 세계적 추세가 어느 방향으로 흘러가고 있는지 주시할 때다. 특히 최근 법무부에서 교정국과 보호국을 통합하는 교정보호청의 신설이 추진하고 있는데, 이와 관련하여 보호관찰소와 소년원의 입장을 소개하였다.
 
(3) 지역사회자원
 
한국의 보호관찰제도 또한 시민의 참여를 전제로 하는 구조를 취하고 있으며, 보호관찰등에관한법률과 동 법률 시행령에 의하면 보호관찰 활동에 대한 민간의 참여는 완전히 개방되어 있다고 하여도 과언이 아니다. 그러나 최근 수년간 범죄예방위원 조직은 침체의 국면을 띠고 있으며, 직설적으로 표현하자면 범죄예방위원조직은 보호관찰공무원에게 있어서는 끌어 않을 수도, 그렇다고 버릴 수도 없는 완전히 계륵과 같은 존재로 전락하였는데, 이러한 현상이 나타나게 된 원인의 실태와 개선방안에 대하여 소개하였다.
한편 범죄예방위원 조직 이외의 자원으로서 보호관찰 직원들이 활용하기를 선호하는 지역복지관(사회복지사)이나, 상담실, 종교단체나 종교인, 중고교 학교당국과 교사 등에 대하여 지역사회교정의 차원에서 활용의 중요성과 가치에 대하여 접근하여 보았다.
 
3. 보호관찰의 효과
 
보호관찰의 효과를 평가하는데 있어 평가방법과 평가기준은 매우 다양하다. 그 중에서도 설문조사나 심층면담을 통하여 보호관찰대상자나 그 가족에게 보호관찰의 효과를 직접 물어볼 수도 있을 것이며, 보호관찰이 교정시설의 과밀수용 문제를 해결하는 실용적인 수단임을 고려하여 한국의 교도소 과밀수용의 해소에 어느 정도 기여하였는가를 살펴보거나, 보호관찰 기간 중 또는 보호관찰 종료 후 일정기간 동안의 재범율을 측정하여 시설내처우자 또는 비보호관찰대상자와 비교하는 등의 방법으로 그 효과를 측정할 수도 있을 것이다.
우선 보호관찰 제도가 흔히 교도소 과밀수용에 대한 하나의 대안으로 여겨지고 있는 만큼 한국에서의 보호관찰이 교도소 과밀수용에 대한 대안으로 올바로 기능하고 있는지 살펴보았다. 이를 위해 1980년 이후는 물론이고 보호관찰이 도입된 1989년 이후인 1990년부터 지난 2002년까지의 교도소의 재소자 수용현황을 살펴보았다. 그 결과 교도소의 수용자 인원은 성인에 대한 보호관찰이 시작된 1997년 이후에도 수용자의 증가추세가 꺽이지 않았다는 점에 주목하면 보호관찰이 교도소의 과밀수용 해소에 전혀 영향을 미치지 못한 것을 확인하였다. 그러나 이 같은 현상을 근거로 한국의 보호관찰이 범죄자 처우에 효과가 없다고 단정 짓기는 어려울 듯하다. 왜냐하면 교도소의 수용인구의 증가의 가장 큰 원인은 인구증가율보다 범죄증가율이 월등히 높은 한국의 치안현실이 가장 직접적인 원인으로 보이기 때문이다.
한편 본 연구에서는 보호관찰제도가 형사정책적 고려에서 시행되고 있는 사회내처우라는 점에서, 일련의 보호관찰 과정의 최종적인 결과(산물)로서 재범에 대한 연구를 범죄예방적인 측면에서 고려하지 않을 수 없었다.
많은 사람들이 보호관찰 내부의 이러한 구체적 사정과는 관계없이 재범율을 가지고 보호관찰의 효과를 평가하려는 견해를 가지고 있으며, 실제로 법무부에서도 매년 전국 보호관찰소의 재범율을 집계하여 발표하고 있어, 보호관찰 재범율을 두고 다소간의 논란이 있는 것이 사실이기 때문이었다. 특히 우리나라 보호관찰 당국의 재범관련 통계는 보호관찰기간 동안에만 그들의 준수사항의 이행정도를 평가한 수치이기 때문에 그들의 진정한 변화를 대변한 자료라 할 수 없다는 주장이 있다. 즉 보호관찰에 대한 진정한 평가는 보호관찰 종료 이후 그들이 사회로 복귀하여 어느 기간(예컨대 2～3년)내에 범죄발생이 이루어졌는가가 재범평가의 기준이 되어야 한다는 것이다. 이에 본 연구에서는 연구자가 현직 보호관찰관의 신분인 관계로 보호관찰대상자에 대한 개인정보가 기록되어 있는 현행 보호관찰 통합정보시스템(PIIS)에 접근이 가능한 점을 활용하여 보호관찰 기간 중 및 종료 후 2년간의 재범율을 측정을 할 수 있었다는 점을 밝힌다.
이 연구에서는 보호관찰대상자의 재범율이 보호관찰정책을 비롯한 제반 법무정책의 수립과 집행에 큰 영향을 미친다는데 주목하고, 재범기준을 명확히 하여 본 연구의 재범연구 결과가 다른 재범율과의 객관적 비교가 가능하게 하였다.
재범율 조사 결과는 전체 대상자 중 보호관찰 기간 중에 재범을 한 자가 410명으로 23.9%의 비율을 보였다. 이 중 재범을 한 성인은 115명으로 22.7%였고, 재범을 한 소년은 295명으로 24.4%로 보호관찰 기간 중 재범율은 소년이 성인보다 다소 높은 것으로 나타났다. 그리고 전체 대상자 중 보호관찰 종료 후 2년 이내에 재범을 한 자는 537명으로 25%의 재범율을 보였다. 이 중 재범을 한 성인은 209명으로 22.9%, 재범을 한 소년은 328명으로 26.6%로 보호관찰 종료 후 2년 이내의 재범율은 성인보다 소년이 높은 것으로 나타났다
다만 한 가지 보호관찰 기간 중의 전체 대상자의 재범율이 26.1%로 나타났으나, 범죄경력조회를 통한 재범율 측정에는 통계상 나타나지 않는 부분이 불가피하게 내재하고 있다. 즉, 보호관찰대상자가 보호관찰 기간 이전에 범한 범죄가 보호관찰기간 중에 발각되어 처벌되는 경우, 또는 이미 처벌받은 사건의 여죄가 드러나 보호관찰 기간 중에 다시 처벌을 받게 되는 경우에는 부득이하게 보호관찰 기간 중에 행한 재범으로 체크되는데 실무 경험상 이런 경우는 최소한 3-5% 정도는 되지 않을까 추론하고 있지만, 이 점은 대상자의 범죄경력조회를 통한 연구방법의 한계라고 보았다.
그 외에도 본 연구에서는 처분내용과 성인/소년별에 따른 재범율, 보호관찰대상자 중 사회봉사 및 수강명령대상자 929명에 대한 재범율, 그리고 보호관찰이 병과된 봉사 및 수강 처분자의 재범율, 남녀별 재범율, 근거법령에 따른 재범율 등을 보호관찰기간 중과 종료 후 2년간의 재범율을 조사하였으며, 특히 실무에서의 활용을 위해 앞에서 논의한 모든 유형별로 재범기간별 분포를 조사하였다.
끝으로 지금까지의 보호관찰대상자에 대한 재범율 분석의 결과가 보호관찰의 효과를 어느 정도 설명해 줄 수 있는가를 검토해 보았다. 사실 범죄유형별로 개별적으로 검토하지 않고 전체 보호관찰대상자의 보호관찰 기간 중의 재범율이 23.9%(소년 재범율은 24.4%)이라거나, 보호관찰 종료 후의 재범율이 25.0%(소년 재범율은 26.6%)라고 일률적으로 말하는 것은 이 수치에 내포된 많은 정보를 놓칠 수 있다. 그럼에도 최근 경찰이 밝힌 우리나라 전체 범죄자에 대한 재범율 64.3%와 전체 소년 재범율 36.2% 보다는 매우 낮다는 데에서 보호관찰의 희망을 발견할 수 있다.
그러나 보호관찰의 효과를 재범율에만 의존하여 보호관찰의 영향이나, 효과를 검토한다는 것은 처음부터 명백한 한계가 있다는 것은 주지의 사실이다. 따라서 보호관찰의 효과를 평가하기 위해서는 우선 훌륭한 평가모델이 개발하는 것이 최선의 방법이 될 것이다. 좋은 평가모델을 개발한 후 무엇이 효과가 있는가에 대한 연구의 결과를 확인하고, 그리고 프로그램의 설계, 이행 및 평가에 대한 검토가 이루어져야 함을 보호관찰의 과제로 제기하였다.
 
4. 한국 보호관찰의 과제
 
가. 조직관리 측면에서의 과제
 
(1) 보호관찰 핵심인재 확보

보호관찰에서의 최대의 화두는 인력부족의 해소이다. 그러나 그간 부족한 인력을 확보하는 데에만 집중한 나머지 보호관찰조직이 필요한 인력을 어떻게 선발할 것인가에 대하여는 상대적으로 경시해왔다. 이미 민간 기업에서는 기업이 필요로 하는 인재를 엄격한 심사를 통하여 충원하고 있다. 보호관찰이 올바로 서기 위해서는 보호관찰에 가장 적합한 인재들을 보호관찰이라는 공직에 지원하도록 유도하고, 비전을 보여줄 수 있는 인사정책이 수립되어야 한다. 아울러 보호관찰소에서 필요로 하는 인재는 어떤 인재인가에 대하여 고찰하여 보았다.
생각건대, 신규인력 선발은 비록 행정자치부에서 주관하는 공무원임용 필기시험을 통과한 사람들 중에서 선발할 수밖에 없지만, 가능한 심층 면접을 통하여 보호관찰에 대한 올바른 가치관과 일에 대한 열정을 기준으로 인재를 확보하여야 할 것이다.
한편 5급 사무관 승진 시에도 기존의 다면평가 방식에 의한 근무성적평정 결과이외에도 민간에서와 같이 여러 명의 면접관이 동시에 1명의 승진 후보자에게 집중적으로 질문하는 방식으로 보호관찰 분야의 전문지식과 일에 대한 창의성, 실제 업무능력을 확인하는 방법을 제안하였다. 특히 관찰과와 보호과 등 보호관찰 전체의 발전과 직결되는 중앙인사의 경우에는 이러한 점을 더욱 철저히 하여 선발하여야 함을 강조하였다.
 
(2) 정책결정의 투명성 확보와 책임행정의 구현
 
보호관찰제도 도입 이후 현재까지 보호관찰의 인사 및 예산, 정책을 기획하고 집행해 왔던 관찰과의 업무수행에 대한 합리적 평가를 소홀히 하여 많은 시행착오를 줄일 수 있는 피드백의 기회를 상실하였다. 뿐만 아니라 정책입안과 인사 등 의사결정 과정도 투명하지 않았으며, 직원 전체의 총의를 수렴할 수 있는 시스템의 구축 없이 담당자의 개인적 네트워크에 의존하는 낡은 시스템을 유지하고 있다. 이러한 업무 처리 방식은 책임의 소재조차 물을 여지가 없어 보호관찰의 발전에 큰 장애가 되며 때로는 보호관찰 조직 내부에서 갈등을 야기할 것이다. 따라서 향후 관찰과와 보호과의 인사와 정책, 예산 담당 팀장에 대하여 만큼은 반드시 업무 추진 성과에 대한 평가가 이루어져야 할 것이며, 전국 소장회의나 직급별 직원대표로 구성된 평가단에서 2년간의 업무수행에 대한 정책집행 결과에 대한 보고회 또는 평가회를 가진 후 여기서 불신임 될 경우, 차기 정기 인사에서 일괄 사퇴하는 책임행정시스템을 구현하여야 한다. 이러한 방법을 통하여 정책의 성과를 높이고 정책결정의 투명성을 높여 시행착오를 줄일 뿐만 아니라, 조직 대응력을 높여 보호관찰이 직면하는 변화에 빠르게 대처해 나갈 수 있을 것이다.
한편, 현재의 보호관찰 의사결정 기관인 관찰과는 정책형성기능의 약화로 보호관찰제도의 발전방향에 비전을 명확히 제시하지 못하고 있다는 평가가 지배적이다. 일단 관찰과의 직원이 증원돼야 한다. 그리고 현재 실시하고 있는 보호관찰 업무와 관련하여서도 직급별 고유 업무 영역의 분화, 범죄유형별 보호관찰기법의 개발, 가정폭력․성폭력문제에 관여하는 여성부와 청소년보호위원회 등 관련부처와 정책협력 추진 등 해결해야 할 정책과제가 산적해 있다. 그런데 대부분의 정부정책은 중앙부처 담당과장에 의해 결정되고 추진되고 있는 현실을 고려할 때, 관찰과장을 보호관찰 비전문가인 검사에게 맡겨두어서는 보호관찰 정책의 난맥상을 피할 수 없다. 극단적으로 표현해 보호관찰직이 과장을 맡기 전까지는 대한민국의 보호관찰은 여전히 시범실시기간에 불과하다는 것이 보호관찰소의 입장이다.
 
(3) 보호관찰 기관평가 지침의 개선
 
현행 기관평가 지침은 첫째, 한국 보호관찰 역량의 한계를 보완하기 위한 것으로서 직원이나, 인력부족 등 제한된 자원을 가지고 최대한의 역량을 발휘하게 하는 역할을 하는 추진장치의 역할을 하는 것이며, 둘째는 일종의 “전국통제”방안으로서 이 기관평가 침침을 통하여 관찰과의 지시가 제대로 이행되고 있는가를 평가하는 수단으로서의 기능을 수행하고 있다.
그러나 전국의 보호관찰소의 여건이 공정한 경쟁을 통한 합리적 결과를 산출할 수 있을 정도로 근무여건이 평균화되어 있지 않은 문제점도 있지만, 무엇보다도 지역적인 여건에 따라 보호관찰의 내용이 다양하고 창의적으로 발휘되어야 함에도 현행 기관평가지침은 획일적인 보호관찰을 강제하고, 요령이 통하게 되는 성격을 띠고 있어 더욱 문제가 있어 보인다.
“사원의 지식이 회사의 가치를 결정한다”는 생각이 보편화된 것은 이미 오래 전이다. 이것은 현대의 무한 경쟁시대에서 생존하기 위해서는 어떤 조직이든지 조직원의 가치를 높이기 위한 특별한 조치가 있어야 한다는 말과 다름 아닌 것이다. 비록 우수한 기술 경쟁력으로 세계를 상대로 생존경쟁을 벌이는 기업은 아니지만 보호관찰 조직도 과거의 경직된 통제위주의 관리체제에서 벗어나 직원의 창의성을 이끌어 낼 수 있는 운영시스템 내지는 평가시스템의 개발이 시급하다고 본다.
결론적으로 새로이 평가기준을 다시 만들기보다는 분기별로 각 소 소장이 올리는 지휘감독보고와 정보보고, 법무부 정기감사와 지도점검 등만을 가지고서도 충분히 각 기관의 운영실태를 파악할 수 있고, 우수기관을 변별할 수 있다고 판단된다. 현행 기관평가 지침을 폐지하고 관찰번제의 도입을 검토하였으면 한다.
 
나. 보호관찰 내용면에서의 과제
 
(1) 보호관찰 집행상의 과제
 
보호관찰에 있어서 고위험 범죄자들에게 관심을 가지고 집중하는 것은 당연하다. 그러나 재범 방지의 측면에서 고찰해 볼 때 초범들이 무시되어서는 안 된다. 보호관찰 시스템이 이런 초범들에 대한 초기 개입에 관심을 두지 않는 다면 보호관찰에서의 교정효과는 매우 떨어질 것이다. 이것은 바뀌어야 한다. 초기에 어린 청소년에게 비용을 쓰면 그들의 가족들이 나중에 들어갈 더 많은 부수적 비용을 절약할 수 있으며, 빠른 개입이 강력한 결과를 가져온다는 사실은 보호관찰 실천에서 증명되고 있다.
그리고 현대의 보호관찰은 특성상 심야로의 근무시간의 연장이 필수적이다. 고위험 청소년 범죄자들에게는 법원의 판결을 통하여 야간통행금지와 같은 활동상의 제한을 가하는 것이 불가피하다. 특히 최근 청소년 폭력이 증가하고 있는 관점에서 생각해 볼 때, 이런 고위험 범죄자 같은 특정한 범죄자들에 대한 국가의 개입은 향후의 형사정책과 관련지어 볼 때 특히 중요하다. 그러나 이 같은 업무영역의 확대는 인력의 확충 없이는 시행 자체가 불가능한 것이다. 이러한 시스템이 구축되면 보호관찰의 주요 서비스 계층은 재범의 위험이 낮은 범죄자들보다는 재범위험성이 높은 범죄자들을 목표로 하게 될 것이다.
이와 관련하여 소년 병영훈련 (Juvenile Boot Camps)의 도입을 검토할 필요가 있다. 이 프로그램은 군사프로그램을 모델화 하였고 강력한 처벌과 엄격한 물리적 환경 통제를 강조한다. 그 전형적 프로그램은 비폭력적 범죄자들을 주요 대상으로 하나, 소년원의 단기수용처우에 따른 폐해를 방지하는 측면과 갱생지도의 차원에서 약 1개월 정도의 기간 동안 보호관찰대상자들의 준수사항위반에 대한 중간적 제재조치로서 활용할 수도 있을 것이다.
 
(2) 보호관찰의 전문화
 
보호관찰소의 인력부족이 보호관찰소의 업무 분장 시에 직원의 적성과 능력을 고려한 분야로의 배치를 어렵게 만든 것은 사실이다. 그러나 업무전문화에 의한 업무의 연속성이 확보되지 않아 보호관찰조직 전체의 역량을 능률적으로 발휘하지 못하고 있는 것은 심각한 문제이다. 따라서 업무의 전문화ㆍ분업화를 지향하며 기존의 순환 보직관념에서 탈피한 새로운 인사시스템을 개발할 필요가 있다.
보호관찰관의 전문성과 관련하여 미국 Maryland 대학교 Faye S. Taxman은 보호관찰관의 능력을 평가하는 4가지 보호관찰의 기술을 제시한다. 1) 범죄학적 위험성의 규명 2) 평가, 분류, 계획능력 3) 순응을 이끌어 내는 전략 4) 인터뷰 및 관찰기술이 그것들이다. 그는 미국의 보호관찰관들이 중요한 3가지 경향성을 보인다고 지적하고 있는데 한국의 보호관찰 분야에서 전문성을 확보함에 있어 시사하는 점이 매우 크다. 첫째, 더 많은 정보를 얻기 위해 개방형 질문을 사용하지 않는다는 점. 둘째, 범법자를 변화과정에 참여시키기 위해 의사소통 기술들(공감, 동기를 북돋는 말, 수용, 긍정 등)을 사용하지 않는다는 것. 셋째, 전체 기술 점수가 100점 만점에 55. 2점에 불과하다는 것이다. 이 같은 결과로부터 보호관찰관들의 의사소통 능력이 거의 최소한에 머무르고 있음을 지적하고 있는데, 한국보다 훨씬 오래된 경험과 노하우를 가지고 있는 미국의 보호관찰관들의 이런 상황이라면 한국의 보호관찰관들은 어느 정도의 의사소통 기술을 가지고 있을까? 현행 보호관찰 시스템이 변해야 하는 것처럼 이제 한국의 보호관찰관들도 변화된 체제와 시대의 요구에 부응할 수 있는 능력을 개발하여야 할 때이다.
 
5. 맺는 말
 
본 연구는 한국 보호관찰이 안고 있는 제반 문제의 정확한 실태를 정확한 근거제시를 통하여 성찰의 계기로 삼고, 현행 보호관찰이 안고 있는 문제들을 진솔하게 드러냄으로써, 한국의 보호관찰이 잘못된 방향으로 나아가고 있다면 어디서부터 잘못된 것인지 현행 보호관찰조직의 운영시스템을 재검토하자는 주장을 하기 위함이며, 향후 한국의 보호관찰 발전을 위한 의미 있는 연구 성과가 나올 수 있도록 보호관찰을 연구하는 연구자를 위한 보호관찰가이드의 소임을 하고자 하는 목적을 가지고 있다.
한국의 보호관찰이 어떠한 위치에 있든지 간에 보호관찰은 이미 범죄인 처우방법의 주류적 위치에 속해 있다. 젊은 범죄자들이 장기간의 교도소 복역으로 더 심각한 문제를 갖게 된다는 사실은 이제 더 이상 의심받지 않고 있으며, 최근의 연구결과도 재소기간과 재범율은 비례한다는 것을 보여주고 있다. 비사회적 환경에 갇혀 있는 사람이 사회적인 사람이 될 수 없다는 것은 이미 자명한 사실로 판명되고 있는 것이다.
이 글에서는 주로 보호관찰 현황을 통하여 현행 보호관찰의 범죄유형별, 연령별, 처분별 실태를 이해시키는 데에 중점을 두었다. 그러나 단순한 현황의 나열이 되지 않도록 보호관찰 인력부족 문제와 범죄예방위원 활용 문제와 같이 논의가 분분한 문제에 대하여는 주요 쟁점을 소개하고 문제점과 그에 따른 보호관찰의 입장도 설명하였다. 제3장에서는 보호관찰에 대한 효과를 평가하는 하나의 기준으로서 보호관찰대상자의 재범율을 조사하여 그 결과를 제시하였다. 기존의 연구문헌과는 접근방법과 조사의 범위에 있어 차별성을 가질 수 있는 결과로서 향후 보호관찰대상자의 재범율을 논함에 있어서 하나의 기준이 될 수 있을 것이다. 마지막 제4장에서는 현행 보호관찰을 한 단계 업그레이드하기 위한 방법으로서 몇 가지 사항을 제외하고는 주로 현행 내부시스템의 개선에 초점을 맞추어 전개하였다. 이것은 현행 보호관찰의 구조와 역량을 무시한 채로 개혁의 당위론적 접근방식만을 취하여 논의한 결과의 공허함을 배제하기 위함이다.
지난 한국보호관찰의 15년을 되돌아보면 제한된 여건으로 발전이 뒷걸음치는 경우도 있었으나, 부끄럽지 않은 결과도 적지 않게 있을 것이다. 그러나 현재의 보호관찰의 모습이 성공적이든 실패이든, 보호관찰 구성원들에게는 과거의 모델에 안주할 것이 아니라 변화된 체제에 맞는 새로운 모델을 개발하여야 할 것이며, 보호관찰의 새로운 성장체제가 무엇이어야 하는지를 명확히 규명하여 치열하게 실천해야 할 책임이 주어져 있다.
비록 보호관찰제도 본래의 취지를 달성하기 위한 과정에는 검찰로부터의 독자적 정책결정권 이양, 교정보호청에서의 보호관찰의 위상 등 뛰어 넘어야 할 수많은 난관이 있고, 그러한 난관을 극복하지 못한다면 현행 보호관찰은 앞으로도 계속해서 형식적 보호관찰에 머물고 말 수도 있는 위기임을 주지하는 바이나, 변화에 대한 도전이 멈추지 않는다면 현행 보호관찰이 형사사법 분야에서 차지하고 있는 외형적 성장의 토대는 분명 보호관찰의 발전을 위한 기회를 제공하리라 믿는다. 기회는 위기라는 가면을 쓰고 온다는 격언을 믿고자 한다.