국문요약 13

제1장 머리말 29

제1절 문제제기 29
제2절 연구내용과 범위 36

제2장 지역사회 경찰활동의 이해 41

제1절 지역사회 경찰활동의 주요 쟁점 41
1. 지역사회 경찰활동의 이념 41
2. 지역사회 경찰활동의 요소 48
3. 지역사회 경찰활동에 대한 몇 가지 개념적 오해 61
4. 지역사회 경찰활동의 가치 72
5. 지역사회 경찰활동 실천상의 문제 76
6. 지역사회 경찰활동의 성공적인 수행을 위반 가이드라인 81
7. 요 약 82
제2절 지역사회 경찰활동과 범죄에 대한 두려움 84
1. 경찰활동 영역에서의 ‘범죄에 대한 두려움’의 쟁점화 :
공공의 안전과 삶의 질 86
2. 지역사회의 해체와 범죄에 대한 두려움 92

제3절 범죄의 두려움을 감소시키기 위한 경찰활동 프로그램:
미국과 영국 사례의 소개 97
1. 뉴저지 뉴어크의 범죄감소 프로그램 100
2. 텍사스 휴스턴의 범죄에 대한 두려움 감소 프로그램 102
3. 메릴랜드 볼티모어 카운티의 COPE 프로젝트 104
4. 범죄에 대한 두려움을 감소시키기 위한 사회적 무질서의 제어 105
5. 요 약 106

제3장 연구방법 109

제1절 서울시민에 대한 설문 조사 110
1. 표본의 선정과 조사 실시 110
2. 조사대상자의 일반적 특성 111
제2절 주요개념의 측정 116
1. 경찰개혁의 성과 측정 117
2. 지역사회 환경적 특성과 범죄에 대한 두려움 122
3. 범죄에 대한 두려움 124
4. 범죄피해 경험 126
5. 범죄피해에 대한 대응 126

제4장 경찰개혁과 지역사회 경찰활동의 전개 133

제1절 경찰개혁의 역사적 맥락 : 민주화와 시민사회의 성장 133
제2절「경찰개혁 100일 작전」의 전개 139
1. 추진배경 139
2. 주요개혁 내용 142
3. “경찰개혁 100일 작전”에 대한 평가 149
4. 개혁적 실험과 그 이후의 변화 155
제3절 경찰의 변화와 시민들의 반응 164
1. 경찰의 변화에 대한 시민들의 일반적 태도 165
2. 경찰과 지역사회의 관계 172
3. 지역경찰의 법 집행 및 방범활동에 대한 지역주민들의 태도 176
4. 지역경찰의 치안서비스에 대한 만족도 179
5. 경찰 순찰활동에 대한 태도 183
6. 동네 경찰의 방범능력 187
7. 소 결 191

제5장 지역사회 경찰활동과 범죄에 대한 두려움 193

제1절 개인특성과 범죄에 대한 두려움 193
1. 범죄에 대한 두려움의 일반적 수준 193
2. 사회인구학적 특성에 따른 범죄에 대한 두려움의 수준 197
3. 범죄피해 경험과 범죄에 대한 두려움 204
제2절 지역사회의 특성과 범죄에 대한 두려움 210
1. 지역사회의 환경조건과 범죄에 대한 두려움 210
2. 지역사회의 사회통합 정도와 범죄에 대한 두려움 213
3. 지역사회의 범죄상황에 대한 인식과 범죄에 대한 두려움 215
4. 지역사회의 자치적 방범활동과 범죄에 대한 두려움 216
제3절 경찰활동과 범죄에 대한 두려움 221
1. 경찰과 지역사회의 관계, 경찰에 대한
신뢰도와 범죄에 대한 두려움 222
2. 경찰 방범서비스의 질과 범죄에 대한 두려움 223
제4절 범죄에 대한 두려움과 일상생활의 변화 224
1. 범죄에 대한 회피행위 226
2. 범죄에 대한 방어행위 230
3. 범죄에 대한 집합적 대응 234
제5절 소 결 241

제6장 치안활동 영역에서의 경찰의 역할변화 245

제1절 경찰기능의 재조정 245
제2절 치안서비스의 공동생산 251
제3절 지역사회 경찰활동의 개선을 위한 몇 가지 제언 254
1. 파출소 기능의 재정비 254
2. 경찰인력의 재배치: 지역전담 경찰의 임명 257
3. 지역전담 경찰관에 대한 자유재량권 부여 258
4. 우수한 인력자원의 확보 258
5. 지역사회-경찰 의사소통 관계의 개선 259
6. 반 부패정책의 제도화 260
7. 소 결 262

제7장 맺음말 267
참고문헌 271
영문요약 287
부 록 293

1. 연구목적과 방법
 
이 글은 우리나라 경찰이 경찰개혁을 통해 내세우고 있는 지역사회 경찰활동을 평가하기 위한 것이다. 특히 그러한 경찰활동의 전환이 지역사회와 지역주민들의 안전, 삶의 질에 어떠한 긍정적인 영향을 가져왔는지를 실증적인 자료를 통해 검증하려는 것이다. 이 글에서는 변화된 경찰활동에 대한 일반시민들의 평가를 중심으로 경찰개혁의 의미를 성찰하고자 하였다. 구체적으로 말하자면, 현재 우리 경찰이 지향하고 있는 소위 “지역사회 경찰활동”의 내용을 검토해보고, 그것이 상실되어버린 지역공동체의 문제해결 능력을 부활시키는 데 얼마나 기여하고 있는지, 일반시민들의 안전한 삶을 제공하는 데 어느 정도 기여하고 있는지를 검증하고자 하였다. 이러한 목표를 달성하기 위해 이 글에서는 크게 두 가지 쟁점을 중심으로 논의를 전개하였다.
첫째는 경찰과 지역공동체의 상호소통의 문제이다. 지역사회 경찰활동은 지역공동체를 지향하고 지역문제를 해결하기 위한 경찰활동이다. 이것은 과거처럼 경찰이 보호자적 지위에서 지역의 모든 문제들을 독자적으로 해결하려는 것이 아니라, 지역사회와 더불어 문제해결에 필요한 다양한 방법과 자원들을 모색하려는 것이다. 때문에 경찰과 지역사회 간의 원활한 소통은 지역문제의 해결을 위한 중요한 요인이 된다. 지역사회 경찰활동의 성패는 바로 지역공동체와의 소통을 얼마나 효과적으로 잘 하느냐에 달여 있다고 해도 과언이 아닐 것이다.
둘째는 지역사회 경찰활동과 일반시민들의 범죄에 대한 두려움의 관계이다. 다시 말해 현재의 경찰활동이 사람들의 범죄에 대한 두려움 수준을 낮추는 데 얼마나 기여하고 있는지를 검토하는 일이다. 지역사회 경찰활동의 궁극적 목표는 일반시민들에게 안전하고 쾌적한 삶을 제공하는 것이다. 수많은 범죄피해 조사결과들은 사람들이 범죄뿐만 아니라 범죄피해를 당할지도 모르는 두려움, 공포를 갖고 있는 것으로 보고한다. 또한 그것은 범죄 그 자체 못지않게 사람들의 삶에 중요한 영향을 미치는 것으로 알려져 있다. 전통적인 경찰활동은 범죄통제에만 관심을 가졌을 뿐, 범죄에 대한 사람들의 두려움 문제를 경찰활동의 중심적인 의제로 책정하지 않았었다. 하지만 범죄에 대한 두려움을 낮추는 것은 지역사회 경찰활동의 중요한 과제 중의 하나이다.
이러한 두 가지 관심을 다루기 위해 이 글에서는 다음과 같은 연구문제를 설정하였다. 첫째, 1999년 말부터 전개되고 있는 “경찰개혁”의 내용과 등장맥락 및 그 특성은 무엇인가? 그것은 서구사회에서 새로운 경찰이념으로 등장하고 있는 “지역사회 경찰활동”(community policing)을 지향하고 있는가? 둘째, 경찰개혁 이후의 경찰활동에 대한 시민들의 일반적인 평가는 어떤가? 일반시민들은 경찰의 변화를 인정하고 있는가? 셋째, 변화된 경찰활동은 지역공동체와 원활한 소통관계를 유지함으로써 지역문제의 공동해결에 기여하고 있는가? 넷째, 경찰활동은 지역사회의 범죄문제를 해결하고 지역주민들의 범죄에 대한 두려움을 효과적으로 완화시키고 있는가? 다섯째, 향후 경찰개혁의 과제는 무엇인가? 무엇이 개선되어야 하는가?
이상의 연구과제들을 수행하기 위해 이 글에서는 지역사회 경찰활동 관련 문헌들과 자료들을 검토하였으며, 2003년 9월 서울시민 654명에 대한 설문조사를 통해 새로운 경찰활동의 효과들을 검증하고자 하였다. 또한 1999년 말부터 2002년 말까지 추진되었던 경찰개혁과 그 개혁의 의미를 파악하기 위해 “지역사회 경찰활동론”(community policing)을 준거적인 이론틀로 상정하였다. 이 글에서 “지역사회 경찰활동”의 철학은 현재 한국사회에서 추진되고 있는 새로운 경찰활동을 평가하는 척도가 될 뿐만 아니라 민주적이고 미래지향적인 경찰활동의 바람직한 잣대로서도 제시되고 있다.
 
2. 이론적 배경
 
가. 지역사회 경찰활동
 
이 글에서는 영미권을 중심으로 전개되고 있는 지역사회 경찰활동(community policing)을 우리사회의 경찰개혁과 경찰의 역할변화를 검증하기 위한 이론적 자원으로 동원하였다. 지역사회 경찰활동은 경찰과 지역사회의 파트너관계, 문제해결(problem solving), 지역사회의 참여(community engagement)라는 세 가지 포괄적인 이념으로 구성되어 있다. 현대 경찰활동을 지배하는 두 개의 철학이 있다면 하나는 전통적인(전문화된) 경찰활동이고 다른 하나는 지역사회 경찰활동이다. 전통적이고 전문화된 경찰활동은 전형적으로 서비스 요청에 반응하거나 범죄자를 체포하기 위해 순찰차량을 이용해서 현장으로 달려가는 냉엄하고 중립적인 경찰관을 떠올린다. 이에 반해 지역사회 경찰활동은 문제들에 대해 새롭고 창조적인 해법들을 발견하기 위해 지역주민들과 함께 일을 하는 지역전담 경찰관에 의해 특징 지워진다. 이 두 철학은 연속체의 양 극단을 구성하며, 대부분의 경찰관은 이 연속체의 어떤 지점에 위치하게 된다. 단순화의 위험을 무릅쓰고 말하자면, 전통적인 경찰활동은 경찰이 지역사회에 대하여 법과 질서를 부과하는 것을 암시한다. 반면 지역사회 경찰활동은 경찰의 역할은 지역주민들이 스스로 지역사회를 개선하고 질서를 창조하기 위해 노력하도록 격려하고 지원하는 것이 되어야만 한다는 사고방식으로의 총체적인 이행을 의미한다. 요컨대 지역사회 경찰활동은 법집행에서의 새롭고 대담한 접근을 나타낸다고 할 수 있다. 지역사회 경찰활동은 지역사회 문제들에 대한 포괄적인 공략을 의미한다. 그것은 경찰이 시민들로부터의 긴급전화에 대한 반응이나 범인체포에만 초점을 맞추는 것과 대비되는, 시민들과 그들의 문제들에 관심을 갖는 시기가 도래했음을 암시한다. 지역사회 경찰활동은 패러다임의 이행을 의미한다.
서구에서의 지역사회 경찰활동은 반세기 이상 지속되어온 전문주의적 경찰활동 모델 이후로 나타난 최초의 실질적인 개혁으로 평가된다. 그것은 경찰서와 일반공중들 간의 상호작용 방식을 변경하는 극적인 변화이다. 그것은 범죄라는 협소한 초점에서 벗어나 범죄에 대한 두려움, 무질서, 그리고 지역사회의 환경들을 포함하는 지역사회의 현안들을 해결할 수 있는 창조적인 해법들을 탐구하도록 자극하는 새로운 철학이다. 이념적인 형태로 봤을 때, 지역사회 경찰활동은 단순히 지역의 관심사들을 해결하려는 수단이 아니다. 그것은 지역사회에 지시를 내리는 대신 지역사회가 스스로 능력을 갖출 수 있도록 독려함으로써 전통적인 경찰활동의 사고방식을 전향시키는 철학이다. 지역사회 경찰활동은 오직 지역주민과 경찰의 협동만이 시민들의 삶의 질을 개선시킬 수 있다는 신념에 기초해 있다. 따라서 경찰은 새로운 역할들을 수용하지 않으면 안 된다. 경찰은 법 집행관으로서 뿐만 아니라 새로운 지역사회에 기초한 발의들에 대한 자문가(advisors), 후원자(facilitators), 지원자(supporters)로서 기여해야만 한다. 지역사회 경찰활동은 하향적 접근이 아닌 참여민주주의의 민초적 형태이다.
지역사회 경찰활동은 경찰로 하여금 서비스를 탈중심화하고 순찰활동의 재조정을 허용하는 새로운 조직전략을 구현한다. 그 초점은 지역주민과 밀접한 관계를 유지하면서 그들의 문제를 그들과 협동적으로 해결하는 지역전담 경찰관에게 있다. 지역전담 경찰관은 특정 순찰구역이나 특정한 지리공간에 대해 책임을 지며, 범인체포를 문제해결에 동원될 수 있는 수많은 선택 가능성들 중의 하나로 고려하는 일반주의자로서 행동한다. 지역전담 경찰관은 지역사회에 긍정적인 변화를 유도하기 위해 경찰활동 과정 속에 시민들을 적극 참여시킨다. 지역사회 전담경찰관은 서비스를 제공하는 다른 공적․사적기관들에 대한 지역사회의 고충전담관으로서 봉사한다. 지역사회 경찰활동은 시민들에게 지역경찰의 중심의제들을 설정할 수 있는 권한을 부여함으로써 경찰관과 사적인 시민들이 서로 협동하여 지역사회의 오래되거나 새로운 문제들을 해결할 수 있는 창조적인 방법들을 발견하도록 고무한다.
 
나. 지역사회 경찰활동과 범죄에 대한 두려움
 
역사적으로 범죄에 대한 두려움은 경찰의 주요한 관심사가 아니었다. 미국의 경우 1970년대 이전까지는 형사사법 영역에서 주요한 쟁점으로 부각되지도 않았다. 1960년대까지 미국의 경찰은 법 집행이나 범죄자 체포를 사회에서 행해야 할 경찰의 가장 중요한 역할로 규정하였다. 동시에 미국의 경찰행정가들은 경찰분야에 대한 주요한 개혁을 수행하려고 했다. 1950년대 미국에서의 경찰부패는 전국적인 문제였다. 부패를 감소시키기 위한 노력의 일환으로 경찰행정가들은 전문주의적 경찰활동 모델로 이행했다. 그들은 경찰로 하여금 그들이 봉사하는 시민들로부터 거리를 두도록 강조하는 교육훈련 프로그램과 정책들을 시행하였다. 경찰은 시민들을 상대할 때 초연하고 전문적인 태도를 취하기 시작했다.
하지만 이러한 전문주의 경찰활동 모델은 범죄율의 증가, 범죄피해자 운동의 등장 등으로 비판을 받게 되었다. 1960년대 미국은 폭발적인 범죄문제를 경험했다. 시민권 운동과 베트남 전쟁의 결과로서 예전에 없던 시민사회의 불안이 나타났다. 많은 도시에서의 소요로 인해 수많은 사람들이 죽거나 다쳤다. 범죄문제 역시 기하학적으로 확산되었다. 범죄, 마약, 무질서는 공적․정치적 논쟁의 중심을 이뤘다. 이와 더불어, 범죄피해자 운동이 1960년대에 출현하였다. 주류 형사사법 체계에 대한 범죄피해자 운동의 메시지는 범죄피해자들이 하찮게 취급받고 있다는 것이었다. 따라서 일차적인 범죄피해뿐만 아니라 이차적인 범죄피해의 문제가 중요한 쟁점으로 부각되었다. 대부분의 경우, 경찰과 검찰은 범죄피해자들을 오직 용의자의 유죄를 밝히는 데 도움을 줄 수 있는 목격자로서만 관심을 가질 뿐이었다. 그들은 사실상 범죄피해자들의 건강이나 복지에 대해서는 관심이 없었다. 범죄피해자들에 대한 형사사법체계의 처우는 범죄피해자들과 그들을 옹호하는 사람들을 격분시켰으며, 이러한 분노는 경찰과 검찰로 하여금 사적인 생활에 개입하도록 하는 압력으로 작용하였다. 범죄피해자 운동의 결과로서 경찰은 경찰서비스에 대한 시민들에 태도에 보다 관심을 쏟기 시작했다. 비로소 범죄에 대한 두려움이 쟁점으로 등장하게 된 것이다. 그 후 범죄에 대한 두려움의 문제는 미시간에서 시행된 도보순찰 실험과 같은 지역사회 경찰활동의 주요 전략 및 목표들과 접목되었다.
범죄로 인한 두려움에 관한 선행연구들에 따르면 그것은 성, 연령, 사회경제적 지위, 인종과 같은 사회인구학적 변인, 과거의 범죄피해 경험, 매스컴 등에 의한 간접적인 범죄피해 경험, 범죄율과 같은 범죄(피해)관련 변인, 도시의 크기, 물리적․사회적 무질서와 같은 거주지역의 특성, 지역사회의 사회적 맥락(social context) 등의 지역공동체의 사회통제요인, 경찰활동에 대한 신뢰도 등 다양한 요인들에 의해 영향을 받는 것으로 이야기 된다. 지역사회 지향적 경찰활동의 맥락에서 주목할만한 요인들은 지역공동체의 비공식적인 사회통제와 형사사법기관의 공식적인 사회통제이다. 지역사회 경찰활동의 이념은 경찰-지역사회의 관계를 강화하고 지역사회의 비공식적인 사회통제력을 부활시킨다면 지역사회의 범죄는 물론 주민들의 범죄에 대한 두려움도 감소시킬 수 있다고 가정하기 때문이다. 경찰이 효율적으로 범죄를 통제한다면 범죄는 그만큼 줄어들 것이고 결과적으로 범죄문제의 심각성은 완화될 것이기 때문에 범죄에 대한 두려움도 감소한다는 것이다. 이런 맥락에서 경찰이 무능하다고 생각하거나 경찰에 대해 부정적인 태도를 갖고 있거나 순찰 중인 경찰을 자주 볼 수 없다고 생각하는 사람들일수록 범죄에 대한 두려움을 더 많이 느끼는 것으로 보고 되고 있다.
 
다. 범죄에 대한 두려움을 감소시키기 위한 몇 가지 프로그램의 소개
 
이 보고서에서는 뉴어크 경찰의 지역사회 경찰활동을 통한 범죄의 두려움 감소 프로그램, 텍사스주 휴스턴 경찰당국의 “범죄피해자 재접촉 프로그램”(a victim re-contact program), 메릴랜드 볼티모어 경찰청의「시민지향적 경찰집행」(Citizen Oriented Police Enforcement: COPE) 프로젝트 등을 검토하였다.
이상의 프로그램들은 경찰이 범죄에 대한 두려움을 감소시키기 위해 전개할 수 있는 매우 다양한 전략들이 존재한다는 사실을 잘 보여주었다. 이러한 프로그램들에는 경찰과 범죄에 대한 정보를 시민들에게 제공하는 형태에서부터 파출소나 소규모 단위의 경찰관서를 통한 탈중심화된 경찰활동의 전개, 도보순찰이나 자전거순찰 등을 통해 시민들과 보다 밀접하게 접촉하면서 경찰활동을 수행하는 형태, 피해자 재접촉 프로그램, 그밖에 시민들과의 보다 질 높은 접촉을 강조하는 프로그램에 이르기까지 다양한 것으로 나타났다.
또한 그 프로그램들에 대한 평가결과들은 모든 프로그램들이 전부 다 성공적인 것은 아니라는 사실을 말해주고 있었다. 그리고 시민들과의 직접적이고 긍정적인 접촉에 의존하는 프로그램들은 대다수의 시민들의 인식에 긍정적인 영향을 미칠 가능성이 높으나 정보공유와 같은 간접적인 접촉에 초점을 맞춘 프로그램들은 거의 효과를 나타내지 못하는 것으로 밝혀졌다. 이러한 프로그램들은 단지 범죄에 대한 두려움의 수준을 낮추는 것뿐만 아니라 경찰에 대한 공중의 인식에도 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.
 
3. 한국의 경찰개혁과 “한국형” 지역사회 경찰활동의 평가
 
가. 경찰개혁에 대한 전반적 평가 : 지역사회 경찰활동 맥락에 기초해서
 
현재 경찰은 파출소 환경을 시민친화적으로 개선하고 파출소 시설을 개방하며, 지역주민들의 목소리에 귀를 기울임으로써 지역현안을 파악하는 등 지역공동체의 일원으로서 그 지역사정에 맞추어 활동범위를 확장하고 있다. 이러한 노력들은 “지역사회 경찰활동”의 일반원리들을 구체화하기 위한 나름의 전략들로 평가해볼 수 있을 것이다. 하지만 현재 우리 경찰이 추진하고 있는 경찰활동은 몇 가지 측면에서 원리적인 “지역사회 경찰활동”과는 사뭇 다른 것으로 나타났다.
가장 심각한 문제는 파출소의 순찰제도를 꼽을 수 있다. 경찰개혁 100일 작전 이후의 파출소 순찰제도를 보면, 단순히 2교대에서 3교대로 바꾼 것과 정선순찰을 구역 자율순찰 및 범죄취약지 위주 순찰로 바꾼 것 이외에는 이렇다할 성과가 별로 없는 것으로 나타났다.
다음으로 업무수행과 관련하여 파출소 근무경찰관들에게 “지역사회 경찰활동” 이념이 상정하는 자유재량권이 부여되지 않고 있었다. 지역사회 경찰활동을 효과적으로 추진하려면 담당 경찰관이 자신이 맡은 구역을 책임지고 관리하는 재량권이 필수적이다. 하지만 우리의 경우 순찰경찰관들이 순찰구역을 자유롭게 선정할 수 있다는 것 이외에는 자신이 맡은 지역에 대한 재량권이 부여되고 있지 않았다.
지역공동체 및 지역주민들과의 소통방식에도 문제점이 노출되었다. 현재의 경찰은 주로 시민경찰학교, 주민 파출소 체험, 간담회, 공청회 등을 통해 지역사회에 접촉하고 있다. 하지만 이러한 방식들은 경찰중심으로 조직화된다는 문제를 노출하고 있는 것으로 평가되었다.
지역사회 경찰활동은 지역공동체의 문제해결 능력을 북돋아줄 수 있는 지원활동이어야 한다. 하지만 현재 경찰이 전개하고 있는 활동들은 지역사회에 대해 경찰이 무엇인가 기여하고 있다는 것을 홍보하려는 “과시적” 형태들이 많아 보이며, 지역사회에 대한 경찰의 이미지를 제고하려는 경찰 중심적 활동임을 부인하기 어려웠다. 이러한 활동들은 지역사회가 당면한 문제들을 해결하는 데 크게 기여하지 못하며, 특히 범죄에 대한 지역민들의 두려움을 감소시키는 데도 효과적이지 못한 것으로 평가되었다.
 
나. 경찰개혁 및 지역사회 경찰활동 도입에 대한 시민들의 평가
 
1999년 12월부터 실시된 경찰개혁은 어느 정도 성과를 거두었다고 평가된다. 가장 큰 성과는 시민들에 비춰지는 경찰의 이미지가 많이 좋아졌다는 것이다. 과거에 비해 경찰의 업무수행 능력, 윤리성, 직업관, 국민들에 대한 서비스, 친절도 등 모든 부문에서 질적인 변화를 이룩한 것으로 국민들은 인식하고 있었다. 하지만 경찰개혁의 질적인 측면에서는 여전히 보완되어야할 점이 많은 것으로 조사되었다. 경찰 직업에 대한 이해정도만 긍정적인 점수를 받았을 뿐 나머지 항목들에 대해서는 부정적인 이미지가 여전한 것으로 나타났다. 정치권으로부터 독립적인 위치에서 공정한 법 집행의 임무를 수행해야 할 것이 요청되었으며, 지역주민들이 범죄와 범죄의 공포로부터 안전한 삶을 영위할 수 있도록 방범 홍보활동을 적극적으로 전개하는 일이 시급한 것으로 평가되었다. 또한 범인검거 능력을 더욱 향상시킬 필요가 있으며, 범죄수사 등에 있어서의 전문성을 고양하는 데 보다 많은 노력을 기울여야 한다는 의견이 제시되었다. 준법의식과 인권의식은 점차 개선되고 있으나 아직 만족할만한 수준은 아니었다. 지역사회 경찰활동은 지역주민들의 겪는 다양한 문제들을 주민들과 함께 해결하려는 철학으로서 이를 실천하려면 경찰은 다각적이고 질 높은 치안서비스를 주민들에게 제공할 수 있어야 한다. 하지만 치안서비스의 질에 대한 시민들의 만족도는 그리 높지 않은 것으로 나타나 서비스의 품질 개선에 최선의 노력을 기울여야 할 것으로 평가되었다.
새로운 경찰개혁은 지역사회를 지향하는 경찰활동 프로그램들을 많이 도입하였다. 그 결과 파출소는 치안서비스의 센터로서의 기능을 수행하기 위해 다각적인 노력을 전개하고 있다. 하지만 새로운 경찰활동이 지역사회와 경찰의 관계를 돈독히 하고 치안서비스의 공동생산을 위해 협력하는 파트너 관계를 구축하지는 못하고 있었다. 일반시민들이 보기에 지역경찰은 여전히 폐쇄적이며 경찰중심의 치안활동을 전개하고 있는 것으로 평가되었다. 이를 바탕으로 이글에서는 경찰당국이 지역주민들의 적극적인 참여를 유도할 수 있는 프로그램의 개발에 주력해야만 한다는 의견을 제시하였다. 또한 그러한 참여는 지역의 유지나 명망가 혹은 부유계층을 중심으로 하는 것이어서는 안 된다는 점을 강조하였다.
지역경찰에 대한 지역주민들의 만족도는 대체로 낮았다. 그 주된 이유는 형식적인 방범순찰 때문인 것으로 나타났으며, 경찰의 권위적인 태도는 두 번째의 중요한 이유로 지적되었다. 이것은 현재 경찰이 추진 중인 지역사회 경찰활동이 과시적이고 형식적인 형태로 전개되고 있다는 것을 의미한다고 필자는 평가하였다. 일반시민들이 경찰에 대한 가장 큰 요구는 범죄신고나 범인체포였다. 그렇지만 이에 덧붙여 지역사회 경찰활동 이념에서 강조되는 일상적인 고충이나 불편사항을 해결하는 일, 방범활동을 강화하는 일도 시민들의 중요한 기대항목인 것으로 조사되었다.
 
4. 경찰활동과 범죄에 대한 두려움의 관계에 대한 조사결과
 
이 글의 중심주제는 경찰개혁과 지역사회 경찰활동으로의 변화가 지역사회의 범죄문제 해결에 어느 정도 성공하고 있는지를 탐색적으로 검증하는 일이다. 이 작업의 전제는 지역사회 경찰활동은 지역문제 해결을 위한 경찰활동이어야 하며 여기에는 지역의 범죄문제 해결뿐만 아니라 지역주민들의 범죄에 대한 두려움의 완화라는 목표도 포함되어야 한다는 것이었다. 특히 이 글에서는 후자의 문제에 좀더 많은 초점이 맞추어져 있다. “지역사회 경찰활동”을 표방하고 있는 현재의 경찰활동의 변화가 이 문제를 성공적으로 다루고 있는지를 경험적인 수준에서 검증하고자 했다.
지역사회 경찰활동이 범죄에 대한 두려움의 문제를 성공적으로 해결하기 위해서는 두려움의 원인에 대한 과학적인 분석이 전제가 되어야 한다. 이런 바탕에서 범죄에 대한 두려움에 영향을 미치는 것으로 알려져 있는 개인의 사회인구학적 특성과 범죄피해 경험들, 그리고 지역의 환경 및 경찰활동과 두려움의 관계를 살펴봤다. 그 결과 개인적 특성과 범죄피해의 경험이 범죄에 대한 두려움에 유의미한 영향을 미치고 있는 것으로 나타났으며, 지역사회의 무질서 수준과 지역차원의 자치적인 방범활동도 범죄에 대한 두려움에 의미있는 영향을 미치고 있는 것으로 밝혀졌다. 하지만 경찰활동은 사람들의 범죄에 대한 두려움을 완화시키는 데 기여하지 못하고 있는 것으로 나타났다.
대부분의 사람들은 범죄피해의 위험을 감소시키기 위해 그다지 많은 조치들을 취하고 있지 않은 것으로 조사되었다. 밤에 외출을 삼가거나 집에 안전장치를 하는 것과 같은 단순한 회피적 반응이나 방어적 반응을 보이고 있었다. 또한 범죄에 대한 두려움은 보다 적극적으로 범죄문제에 관심을 갖게 하여, 보안상품의 구매 등을 통한 개인적 차원에서의 안전확보를 모색함과 동시에 집합적인 수준에서의 공동대응책을 강구하는 데도 일조하는 등의 긍정적인 측면도 가지고 있는 것으로 나타났다.
이러한 분석 결과들은 지역사회 경찰활동과 관련하여 중요한 함의들을 제공하는 것으로 평가되었다. 첫째, 사람들은 주로 개인적인 수준에서 범죄에 대한 두려움의 문제를 해결하려 하고 있다. 이러한 개인적 차원의 문제해결은 자신의 소득수준이나 삶의 가치의 우선순위에 따라 다르게 나타난다. 경제적으로 윤택한 사람들은 보안상품을 구매함으로써 개인의 방범능력을 향상시키려 한다. 하지만 민간경비의 시장을 활용할 수 없는 사람들은 단순한 회피행위를 통해서 범죄의 위험성을 감소시키거나 아니면 이 문제에 대해 체념해 버린다. 범죄피해 역시 생존의 문제인 것은 분명하지만 범죄피해로부터의 회피라는 삶의 가치는 보다 큰 다른 문제들에 의해 가려져 버린다.
둘째, 집합적인 수준에서의 범죄에 대한 대응은 유의미한 활동임에 틀림없으나 지역적으로 활성화되지 못하고 있다. 조직화율도 낮을 뿐만 아니라 활동내용도 아직은 미약하다. 그렇지만 치안활동에서의 그 잠재력은 긍정적으로 고려되어야만 한다. 범죄피해 경험이 많거나 범죄에 대한 두려움 수준이 높은 사람들은 이 문제를 집합적 수준에서 모색하려는 경향이 발견되었다. 지역주민들의 자율방범대 활동은 비록 범죄예방과 범인체포에 결정적인 영향을 미치고 있지는 못하지만 지역민들의 심리적 안전감을 제공하는 데 기여한다. 이것은 시민참여를 통한 치안활동의 공동생산을 달성할 잠재력이 지역사회에 풍부히 널려 있다는 것을 의미한다.
셋째, 현재의 경찰활동은 범죄에 대한 두려움을 해소하는 데 결정적인 기여를 못하고 있다. “한국형” 지역사회 경찰활동은 지역 중심의 문제해결 활동이라는 본래의 좌표를 제대로 못 찾아가고 있는 것으로 평가된다. 경찰의 활동은 지역사회와 긴밀한 협조관계를 일구어내지 못하고 있는 것으로 나타났으며 동시에 지역주민들 역시 경찰의 업무에 비협조적인 것으로 나타났다. 또한 현재의 경찰활동은 지역민들에게 범죄와 관련된 중요한 사항과 예방책, 고충과 애로사항들을 직접 듣고 이를 지역치안 시책에 반영하는 적극적인 노력이 부족한 것으로 평가되었다. 지역사회 경찰활동의 성공을 위해 가장 기본이 되는 경찰-지역사회 관계 개선에서부터 현재의 경찰활동은 어긋나고 있는 것이다. 때문에 지역사회는 경찰과는 유리된 채 자신들의 당면문제를 스스로 해결하려 하거나 아니면 사회통합력이 낮은 지역사회에서는 이것마저 이루어지지 못해 문제를 개인차원에서 해결하려 하고 있는 것으로 분석되었다.
이러한 분석을 바탕으로 이 글에서는 현재 진행되고 있는 경찰활동은 본래적 의미의 지역사회 경찰활동을 담아낼 수 있도록 변화되어야만 한다는 제안을 제기하였다. 지역사회 경찰활동은 지역의 잠재적인 자원들을 이끌어냄으로써 지역사회와 경찰이 공동으로 지역문제를 해결하는 것이어야 한다. 지역경찰은 이러한 프로젝트의 지도자가 아니라 안내자가 되어야 한다. 중요한 것은 지역공동체의 자치적 문제해결 능력을 부활시키는 것이다. 지역사회 경찰의 역할은 지역사회의 문제들을 해결할 수 있는 다양한 자원들을 지역사회가 동원할 수 있도록 안내하고 적재적소의 자원들(공적인 자원이나 사적인 자원 모두를 포함해)과 지역사회를 연계시키는 일이다.
 
5. 한국형 지역사회 경찰활동의 개선 및 경찰의 역할변화
 
가. 치안서비스의 공동생산으로의 재편
 
현대사회에서 치안활동 모델은 국가모델, 시장모델, 지역공동체모델로 크게 구분할 수 있으며, 실질적으로는 이 세 가지 모델이 결합된 "국가-시장(민간경비)-지역공동체(자율적 시민)"의 복합적인 네트워크에 의해서 수행되고 있다.
치안활동 영역에서의 지역공동체 모델과 시장모델의 등장은 지금껏 국가가 독점해왔던 치안서비스 공급의 다변화를 의미한다. 그러나 이 세 가지 모델이 모두 동일한 역할과 기능을 수행하는 것은 아니다. 최근 민간경비가 전통적인 경찰활동 영역 속으로 그 활동영역을 확대하고 있다고는 하나 그 역할위임의 범위와 정도는 대단히 제한적이다. 일반인들에 대한 분석결과에 의하면 주민 자율방범대는 범죄예방 효과가 있을 것으로 인식되고 있었다. 하지만 범죄자 검거효과는 낮을 것으로 기대되었다. 이러한 사실들은 국가모델, 시장모델, 지역공동체모델이 각각 기여할 수 있는 영역과 그 정도가 다르다는 것으로 나타낸다.
설문조사 결과 이 세 가지 요소가 적절히 결합되었을 때 가장 큰 효과를 나타낼 수 있다는 함의가 발견되었다. 그러므로 차후의 경찰활동은 지역사회의 풍부한 자원들을 이끌어냄으로써 지역공동체 스스로 지역문제들을 해결할 수 있도록 지원해야 하며, 국민의 자유와 인권을 침해하지 않는 범위에서 경찰이 맡아왔던 공공장소의 경비업무나 질서유지 등의 업무는 점진적으로 상업화된 민간경비에 위임함으로써 치안서비스의 공동생산을 모색하는 것이 바람직할 것으로 생각한다.
 
나. 지역사회 경찰활동의 내실화
 
현재 형식적으로 전개되고 있는 지역사회 경찰활동이 보다 내실을 기하기 위해서는 무엇보다도 현행 파출소 기능이 재정비되어야 할 것으로 분석되었다. 이를 위해 파출소의 주요 기능을 범죄예방과 순찰기능 및 민원처리에 집중시키고, 그 밖의 기능들은 상급기관인 경찰서나 타 부처에 이관함으로써 파출소가 행정관서화되는 것을 방지해야 한다. 또한 수익성 사업에 대한 경호 경비 등은 수익자부담원칙에 입각해 민간부문의 책임으로 이양하는 일이 필요하다. 다음으로 파출소의 순찰활동은 도보순찰이나 오토바이, 자전거 등 지역주민들과의 접촉빈도를 높일 수 있는 운송매체를 이용해서 이루어져야 한다. 또한 경찰활동에 있어 위계질서를 강조하는 상의하달식의 하향적(to-down approach)을 지양하고 권력분권적인 상향적 접근(bottom-up approach)으로의 전환이 검토되어야 한다. 아울러 현재 전국적으로 통일되어 있는 파출소 조직화 방식과 기능을 지역 실정에 맞게 재조직화하는 일이 필요하다. 획일화된 체제로서는 복잡다기하고 계속적으로 변화하는 탈현대사회의 치안상황에 능동적으로 대처하기 힘들다. 이를 위해 중요한 것은 경찰조직의 다양화와 분권화를 이루는 일이다.
둘째, 지역전담 경찰관 임명이 시급히 이루어져야 한다. 가장 이상적인 것은 파출소 단위에서 지역전담 경찰관이 임명되어 활동할 수 있도록 제도적 장치가 마련되는 것이다. 지역전담 경찰관이 포괄할 수 있는 지역이 너무 넓어서는 소기의 성과를 거두기가 어렵다. 하지만 현실의 경찰인력의 여건을 감안할 때 최소한 경찰서 단위에서 관할구역을 몇 개의 하위구역으로 구분하여 지역전담 경찰관을 배치하는 것도 생각해볼 수 있을 것이다. 이렇게 배치된 지역전담 경찰관이 지역사정에 대한 충분한 정보를 갖고 연속적으로 업무를 수행할 수 있게 하기 위해서는 일본의 파출소 체제(交番)와 유사하게 최소한 2-3년 이상 동일 지역을 전담할 수 있는 제도적 장치가 마련될 필요가 있다. 또한 상부의 지시를 줄이고 지역전담 경찰관에게 더 많은 권한과 자유재량권을 부여할 수 있는 제도적 장치가 마련되지 않으면 안 된다. 상부의 무선지령으로부터 자유로워야 하며 대신 그로 인해 확보된 시간을 지역사회의 문제해결을 위해 투입될 수 있어야 한다. 이를 위해서는 무엇보다도 앞서 설명한 경찰의 분권화와 민주화가 선행되어야 한다.
셋째, 지역사회 경찰활동이 성공적이려면 열정적이고 헌신적이며 자질이 우수한 경찰관이 많이 확보되어야 한다. 이를 위해서는 현재 가시적인 성과위주의 승진제도를 개선하는 등의 적절한 유인책을 제공할 필요가 있다. 다음으로 선발된 인적자원들에 대해서는 지역사회 경찰활동 철학을 실현할 수 있는 교육훈련이 실시되어야 한다. 지역전담 경찰관들은 개별적인 범죄사건 중심에서 벗어나 총체적으로 지역문제를 해결할 수 있는 쪽으로 사고를 전환하도록 교육받지 않으면 안 된다.
넷째, 범죄로부터 사회를 보호하고 지역사회 경찰활동의 이념을 실질적으로 구현하기 위해서는 시민과의 우호적인 관계를 구축하지 않으면 안 된다. 이를 위해서는 경찰서 단위로 “지역사회-경찰 관계 전담반”을 설치하는 것도 유용한 방법이 될 것이다. 또한 순찰구역 결정과정에 주민들을 참여시켜 의견을 수렴하고, 경찰 및 파출소 순찰경관들에 대한 불만사항을 정기적으로 조사하며, 보다 내실 있는 방범진단과 방범지도를 실시하는 것도 지역사회와 경찰의 의사소통 관계를 개선하는 데 일조할 수 있을 것이다. 뿐만 아니라 파출소에 경찰정보 홍보센터나 경찰정보의 데이터베이스화를 추진하여 고충처리, 법률상담, 방범정보․교통정보․레저정보․재해정보 등을 시민들이 부담 없이 활용할 수 있게 하는 방안도 경찰과 지역사회의 관계개선에 도움을 줄 수 있을 것이다.
다섯째, 지역전담 경찰관과 지역주민과의 밀착에 따른 부패와 비리 가능성을 차단할 수 있는 제도적 장치가 모색되어야 한다. 지역전담 경찰관의 부패가능성의 문제를 예방하기 위해서는 최소한 세 가지 요건이 갖춰져야 할 것이다. 우선 임용과정에서 청렴하고 헌신적인 경찰관을 선발하는 것이 중요할 것이다. 지역전담 경찰관은 단지 범죄를 예방하는 것에 그 임무가 국한되는 것이 아니고 사회사업적인 역할과 기능도 담당해야 하기 때문에, 업무에 대한 사명감과 애착, 지역사회에 대한 헌신을 임용의 주요기준으로 설정할 필요가 있다. 다음으로는 반 부패교육이 강화되어야 한다. 형식적인 윤리교육과 조직에의 충성심만을 앞세우는 교육체계를 개선하여 시민적 요구에 대한 폭넓은 이해와 공익규범에의 사회화를 이룰 수 있는 공동체 의식을 심화시켜 주는 방향으로 새롭게 바꾸어나갈 필요가 있다. 마지막으로 지역전담 경찰관에 대한 부패방지 및 감시활동의 전개이다. 그러나 감시와 사정활동이 지역전담 경찰관의 업무자율성을 침해하는 것이 되어서는 안 된다. 때문에 독립된 외부 시민감시 및 통제기구를 적극 활용하는 방안을 강구하는 것이 필요하다.