서 론 21

제1부 우리나라 형사사법 운용실태에 관한 국민의식조사

국문요약 35

제1장 서 론 40
제1절 연구목적 40
제2절 기존연구의 검토 42
제3절 연구방법 및 연구내용 46
제4절 조사대상자의 일반적 특성 58
1. 조사대상자의 교육수준별 분포 58
2. 조사대상자의 소득수준별 및 계층별 분포 59
3. 조사대상자의 직업별 분포 60
4. 조사대상자의 정치적 성향별 분포 61

제2장 범죄 및 사법기관에 대한 인지도 63
제1절 범죄에 관련된 변인들에 대한 사회적 태도 63
1. 범죄에 대한 관심․두려움․피해경험 64
2. 처벌에 대한 태도(사형제도에 대한 태도) 72
제2절 형사사법기관에 대한 인지도 73
1. 각 사법기관에 대한 인지도 비교 74
2. 사법기관에 대한 인지형성 경로 78
제3장 형사사법제도에 전반에 대한 태도 87
제1절 형사사법기관에 대한 신뢰도 및 일상적 중요성 87
1. 사법기관에 대한 평가 88
2. 일상생활에 있어서 사법기관의 필요성/유용성 92
제2절 형사사법제도의 기능에 대한 태도 95
1. 형사사법제도의 공정성에 대한 태도 95
2. 사법 행정에 대한 태도 102
3. 사법제도의 변화에 대한 요구 108

제4장 주요 사법기관에 대한 태도 112
제1절 법원에 대한 신뢰도 112
1. 법관의 공정성 113
2. 법관의 직무상 청렴도 118
3. 법원의 업무처리 능력 122
4. 법원의 독립성 125
5. 법원에 대한 종합적 신뢰도 분석 133
제2절 검찰에 대한 신뢰도 138
1. 검찰의 공정성 138
2. 검사의 직무상 청렴도 142
3. 검찰의 업무처리 능력 145
4. 검찰의 독립성 147
5. 검찰에 대한 종합적 신뢰도 분석 155
제3절 경찰에 대한 신뢰도 159
1. 경찰의 공정성 159
2. 경찰관의 직무상 청렴도 163
3. 경찰의 업무처리 능력 166
4. 경찰의 독립성 168
5. 경찰에 대한 종합적 신뢰도 분석 176
제4절 신뢰도 비교 180
1. 법원, 검찰, 경찰에 대한 신뢰도 점수 비교 180
2. 법원, 검찰, 경찰 신뢰도에 미치는 영향 비교 183
제5절 법원, 검찰, 경찰에 관한 기타의 태도 185
1. 법원의 형량에 대한 태도 185
2. 대법원에 대한 신뢰도 188
3. 검찰에 관한 이미지 189
4. 경찰에 관한 이미지 194

제5장 교도소, 변호인 제도에 대한 태도 198
제1절 교도소에 대한 태도 198
1. 교정시설의 기능에 대한 태도 198
2. 교도소 수감 목적에 대한 태도 200
제2절 변호인제도에 대한 태도 201
1. 변호사 수임료 수준에 대한 태도 201
2. 변호사의 변론활동에 대한 태도 203
3. 국선변호인제도에 대한 태도 204
4. 법률서비스 개선정도 206

제6장 사법제도 개혁의 쟁점 207
제1절 법 원 207
1. 법원의 시급 해결과제 207
2. 판결과정에서의 시민참여제도에 대한 태도 208
제2절 검 찰 210
1. 검찰의 시급 해결과제 210
2. 기소과정에서의 시민참여제도에 대한 태도 212
제3절 경 찰 214
1. 경찰의 시급 해결과제 214
2. 경찰의 시민 안전과 편의를 위한 노력에 대한 태도 215
제4절 변호사 217
제5절 교정기관 220

제7장 정리 및 결론 222

참고문헌 227

Abstract 230

<부록> 설문지 235

제2부 대국민 사법서비스 개선방안

국문요약 269

제1장 서 론 284
제1절 연구의 필요성과 연구범위 284
제2절 연구방법 285

제2장 국선변호인제도 286
제1절 국선변호인제도의 의의 286
제2절 현행 국선변호인제도의 문제점 286
제3절 국선변호제도의 현황 및 개선방향 287
1. 현행 법 규정 287
2. 국선변호에 대한 평가 및 개선방향 288
3. 대한법률구조공단에 의한 국선변호 현황 289
제4절 국선변호인제도의 양적 확대방안 290
1. 국선변호인 선정 현황 290
2. 기소 전 국선변호 291
3. 상대적 빈곤자 개념으로 전환 294
4. 확대 가능한 국선변호의 범위 294
제5절 국선변호인제도의 질적 향상방안 295
1. 예산의 확보 295
2. 성실한 국선변호인의 선임 299
3. 재판부별 전속 국선변호인 제도 299
4. 국선변호인 선택 제도 300
5. 국선변호인 평가제 300
6. 국선변호 전담변호사 제도 300
제6절 공공변호인제도의 도입 301
1. 공공변호인(Public Defender)의 개념 301
2. 퍼블릭 디펜더의 조직 303
제7절 법원과 대한법률구조공단의 국선변호인 선임의 통합문제 304
1. 미국 퍼블릭 디펜더 조직과의 비교 305
2. 피해자를 위한 법률구조업무에 치중 306
3. 검 토 307
제8절 맺는 말 309

제3장 法律救助制度 314
제1절 법률구조제도의 개요와 목표 314
제2절 외국의 입법례 316
1. 미 국 316
가. 연 혁 316
나. 법률구조공사의 조직과 법률구조기관의 선정 317
다. 법률구조의 요건 및 절차 317
라. 재 원 319
마. 미국식 민사 법률구조의 특징 319
2. 영 국 320
가. 연 혁 320
나. 법률구조위원회의 조직과 업무 321
다. 민사법률구조의 내용 321
라. 민사법률구조 방법 322
마. 재 정 323
바. 민사법률구조 대상자 324
3. 독 일 325
가. 개 요 325
나. 소송비용 구조제도 325
다. 법률자문구조제도 327
4. 프랑스 328
가. 소송구조 328
나. 법률정보의 제공 329
5. 네덜란드 329
가. 개 요 329
나. 특 징 330
다. 재 정 330
6. 일 본 331
가. 연 혁 331
나. 총합법률지원법 개요 331
다. 민사법률구조에 관한 업무 333
제3절 법률구조제도의 현황 334
1. 대한법률구조공단 334
가. 대한법률구조공단의 조직 334
나. 대한법률구조공단의 재정 335
다. 대한법률구조공단 소속 변호사의 보수 336
라. 대한법률구조공단의 구조현황 336
2. 시민사회단체에 의한 법률구조 340
3. 민사소송법상 소송구조 340
가. 개요 및 내용 341
나. 소송구조 실적 342
4. 변호사법에 근거한 법률구조 342
가. 개 요 342
나. 대한변협 법률구조재단의 구조업무 343
5. 헌법재판소법상의 국선대리인제도 344
6. 군인 등에 대한 법률구조 344
제4절 법률구조제도의 개선방안 345
1. 법률구조제도의 목표와 문제점 345
가. 법률구조제도의 목표 345
나. 법률구조서비스 이용의 구조개선 345
2. 법률구조제도의 개선방안 346
가. 법률구조제도의 통합론 346
나. 민사사건 법률구조제도의 개선방안 348
다. 형사사건 법률구조제도의 개선방안 351
라. 통합 법률구조 체제의 운영주체와 감독주체 353
마. 공공변호인(Public Defender) 제도의 도입 검토 354
3. 법률구조공단의 문제점 개선 355
가. 조직상의 독립 필요성 355
나. 법률구조대상사건의 확대 필요성 355
다. 법률구조대상자의 범위 356
라. 재정적 독립성의 확보 357

제4장 결 론 358

참고문헌 361

Abstract 364

제1부 우리나라 형사사법 운용실태에 관한 국민의식조사
1. 연구의 목적 및 조사방법
 
본 연구는 우리나라의 형사사법제도 및 관련기관들의 운용실태에 대하여 일반국민들이 어떻게 인식하고 평가하고 있는지를 파악함으로써 국민들의 욕구 및 개선방향에 대한 의견들을 수집하여 형사사법기관 및 관련제도를 개선하는데 도움이 되는 자료를 제공하기 위한 것이다. 이를 위해 본 연구에서는 전국 주요 7대 도시의 만 20세 이상 성인남녀를 모집단으로 한 2,000명의 표본에 대해 구조화된 설문지를 이용한 의식 조사를 수행하였다.
 
2. 언론의 형사사법기관에 대한 보도의 공정성
 
조사된 응답자의 약 반수에 못 미치는 국민들은 신문이나 TV가 법원·검찰·경찰·교도소 등의 형사사법기관에 대한 보도가 공정하지 못한 편으로 인식하고 있었다. 또한 과반수를 넘는 국민들은 각종 뉴스의 보도가 범죄사건을 보다 객관적으로 평가할 수 있는 정도의 충분한 정보를 제공하고 있지 못하다고 평가하고 있었다.
 
3. 여러 사회기관과 형사사법기관의 신뢰도 비교
 
형사사법기관들을 포함한 우리사회의 여러 사회기관(총 15개)에 대한 신뢰도를 파악해본 결과 주요 형사사법기관에 대한 국민들의 신뢰도가 여타 기관들과 비교해 볼 때 대체로 중하위권에 머물고 있는 것으로 나타났다. 법원의 경우가 그나마 중위권으로 나왔으며 검찰, 교정기관, 경찰 등은 상대적으로 중하위권의 신뢰도 평가를 받았다. 한편 국민들이 느끼는 일상생활에서의 필요성/유용성 측면에서는 경찰, 법원, 검찰 등의 순서로 인식되고 있었으며 그나마 다행인 것은 그래도 대체로 기관 접촉 경험이 있었던 응답자들이 그렇지 않았던 응답자들보다 기관의 필요성/유용성을 인정하는 정도가 높게 나타났다.
 
4. 사법제도에 대한 공정성에 대한 평가 및 신뢰 정도
 
우리 국민들은 대체로 사법제도의 공정성에 부정적인 견해를 많이 가지고 있었으며, 특히 사법기관과의 접촉여부에 따른 차이를 보면 경찰서나 법원에 가본 경험이 있었던 응답자들이 그렇지 않은 응답자들보다도 사법제도의 공정성에 좀더 부정적으로 생각하고 있는 것으로 나타났다. 또한 사법제도가 복잡하여 이해하기가 어려우며 사법제도의 절차와 형식으로 인해 시간낭비가 많다고 인식하고 있는 비율이 높아서 사법행정에 대해서 많은 국민들이 부정적인 시각을 지니고 있는 것으로 나타났다. 이 부분도 사법기관과의 접촉(예컨대 법원이나 경찰)경험이 있었던 응답자들이 더 부정적인 견해를 지니고 있었다. 이러한 이유 등으로 국민들은 부분적이건 전반적이건(약 78%) 사법제도가 개선되어야한다는 사법제도개혁에 대한 열망을 지니고 있는 것으로 나타났다.
주요기관별로 전반적인 국민의 신뢰도를 파악하기 위하여 법관, 검찰, 경찰 등에 대한 공정성, 청렴성, 업무처리능력, 독립성(정치적 독립성과 여론으로부터의 독립성) 등에 대해 알아본 결과, 기관별로 항목별로 다소의 차이는 있었지만 상당수의 국민들은 위와 같은 부분들에 대해 대단히 부정적인 반응들을 보여주었다. 예컨대 약 80% 안팎의 국민들은 법원, 검찰, 경찰 등이 정치권으로부터 영향을 받아 독립되어 있지 않다고 보고 있었다. 또한 법관, 검찰, 경찰 등이 피고인이나 피의자의 사회·경제적 지위의 높고 낮음에 관계없이 평등하게 대우하고 있지 않다고 생각하고 있는 국민들이 상당수이어서(법원: 62.5%, 검찰: 66.8%, 경찰: 70.7%) 사법기관의 공정성에 적지 않은 회의감을 피력하고 있는 것으로 나타났다.
물론 위와 같은 개별적인 공정성, 청렴성, 업무처리능력, 독립성 등의 사안에 대한 인식은 응답자들이 사회인구학적 배경(예를 들면, 성별, 연령, 교육수준, 소득수준 등)이나 기타 관련변수(예: 사형제도에 대한 태도, 정치적 성향, 범죄증가에 대한 태도, 범죄피해경험, 사법기관 접촉경험 등)에 따라 차이를 보이기는 하나 위와 같은 사안들은 총체적으로 각 개별 사법기관의 종합적 신뢰도에 직·간접적인 영향을 끼치고 있는 것으로 나타 났다.
기타 그 외에도 국민들은 여러 범죄에 대한 법원의 형량에 대해서도 다양한 의견을 제시하여 시국관련 불법행위(시국사범)와 청소년비행에 대해서는 형량이 죄값보다 무겁다고 생각하는 경향이 있었고 그 반대로는 정치인·관료비리(뇌물, 부패 등)나 강력범죄(살인, 강도, 강간 등) 등을 들고 있다. 대법원에 대해서는 일반법원에 비해 다소 높은 신뢰도를 가지고 있으면서도 대법원 판결에 대해서는 과반수 이상의 국민이 다소 비판적인 태도를 보여주고 있다. 또한 검찰과 경찰에서의 고문 등의 가혹수사여부에 대해서도 과반수 이상의 국민이(검찰: 57.2%, 경찰: 56.9%) 불신을 나타내 보이고 있었으며, 피의자나 피해자를 경시한다는 의견도 과반수를 넘고 있다. 그나마 다행인 것은 검찰과 경찰에서의 최근 변화노력에 과반수 이상의 국민이 긍정적인 반응을 보이고 있다는 점이다.
한편 변호사와 관련해서는 많은 국민들이 재판과정에서의 변호사의 역할을 중요하게 인정하고 있었으나 재판에서의 변론태도에 대해서는 비판적인 입장이 많았다. 최근의 변호사 수의 증가에 따른 법률서비스 개선여부에 대해서도 약 1/3의 국민만이(34.5%) 긍정적인 반응을 보였다.
5. 사법개혁 과제에 대한 태도
 
국민의 신뢰를 높이기 위해 가장 시급히 해결되어야 할 과제로 국민들은 법원의 경우 재판의 공정성 확보, 법관의 전문화, 법원의 독립성 확보, 재판절차의 간소화를 우선적으로 제시하였으며, 검찰의 경우에는 검사의 청렴성 유지, 검찰의 독립성 확보, 검찰직원의 고압적 자세 탈피 등을, 그리고 경찰의 경우에는 경찰관의 청렴성 유지, 경찰관의 고압적 자세 탈피, 경찰의 독립성 확보 등을 지적하고 있다.
 
6. 결론 및 제언
 
이러한 사항들을 종합해 볼 때, 우리나라의 형사사법기관들이 우선적으로 해결해야할 과제는 사법기관 및 종사자들에 대한 국민들의 신뢰도 확보라고 생각된다. 물론 시대흐름에 따라 권위주의 탈피와 인권의식의 고양 등이 많이 주창되고 있는 상황에서 개별 형사사법기관들이 겪고 있는 어려움은 대단히 다양하면서도 이루 말할 수 없을 정도로 많다고 생각된다. 그럼에도 불구하고 법집행 및 사법구현의 중추에서 정당하면서도 공정한 형사사법제도 및 기관을 구축하고 운용하는 것의 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없을 것이다. 또한 사법기관 신뢰도에 영향을 끼치는 요인도 다양하고 신뢰도를 제고시키는 방법도 다양할 것으로 생각된다. 각 기관별로 그런 신뢰도 제고 방안들에 대한 다각적인 검토와 고민을 바탕으로 대국민 신뢰도를 제고시킬 수 있는 대책들을 개발하여 중장기적으로 꾸준히 시행해 나가야 할 것이다. 한 예로 형사사법기관의 접촉해 본 사람들일수록 그렇지 않은 사람들에 비해 공정성, 업무처리능력, 독립성 등에 더 회의적인 태도를 보이는 경향이 자주 발견되는데 이는 여러 가지로 시사하는 바가 많은 것이다. 즉 사법기관에 접촉하게 되는 경험을 보다 생산적인 기회로 만들 수 있는 방안을 강구해 보는 것은 그 기관에 대한 신뢰도 향상에 커다란 영향을 미칠 것으로 판단된다.
이러한 노력들이 일관성있게 추진되어가면서 점진적으로 국민들의 신뢰를 확보함으로써 사법기관 본래의 역할과 기능을 다 할 수 있을 것이며 나아가서는 법과 질서가 제대로 정착된 보다 발전된 선진법치주의국가로 발돋움 할 수 있을 것이다.
 
제2부 대국민 사법서비스 개선방안
 
대국민 사법서비스는 헌법이 보장하는 국민의 권리가 침해되거나 침해될 위험성이 있을 때에 사법절차를 통하여 권리구제 및 피해보호를 받을 수 있도록 하는 것을 그 내용으로 한다. 그러므로 사법서비스의 범위는 아주 넓다고 할 수 있다. 현행의 법률구조제도로는 민사소송법상의 소송구조제도, 국선변호인제도, 대한법률구조공단에 의한 법률구조제도 등이 있고, 이 밖에도 법률제도로 규정되지는 않았지만 국민의 자유롭고 평등한 사법접근성을 높이기 위한 방법으로 각종 매체를 통한 법률상담이나 민간단체에 의한 법률구조도 넓은 의미에서 법률구조에 포함된다고 볼 수 있다. 이 보고서에서는 이 가운데 국선변호인 제도와 법률구조제도를 중심으로 현행제도의 문제점과 그 개선방안을 검토하기로 한다.
 
Ⅰ. 국선변호인제도
 
국선변호인이란 법원에 의하여 선정된 변호인을 말한다. 헌법은 형사절차에서 사회국가의 이념과 평등원칙을 실현하기 위하여 국선변호인의 조력을 받을 권리를 헌법상의 기본권으로 규정하고 있다(제12조 제4항). 형사절차에서 경제력이 없는 피의자․피고인에게 변호인의 조력을 받을 권리만을 인정한다고 할 때에 이러한 권리를 향유할 수 있는 사람은 소수에 그칠 것이다. 국선변호인제도는 이러한 상황을 타개하기 위한 것으로서 변호인의 조력을 받을 권리를 선언적․추상적이 아닌 현실적․구체적 권리로 구현하는 기능을 한다. 법원에 대하여 국선변호인 선임을 고지할 의무를 부여한 것도 이러한 정신에서 비롯된다.
1. 국선변호인제도의 문제점과 제도개선의 기본방향
 
헌법(제12조 제4항)과 형사소송법(제30조 이하)은 변호인의 조력을 받을 권리를 기본적 인권으로 규정하면서 이를 뒷받침하기 위한 제도의 하나로 국선변호인제도를 규정하고 있다. 그러나 현재의 국선변호제도는 양적인 면에서 필요적 변호사건의 범위가 지나치게 협소하여 전체 형사사건 피고인의 43.1%가 변호사의 도움을 받지 못하는 등 실질적으로 헌법상 보장된 변호인의 조력을 받을 권리가 보장되지 않고 있고, 질적인 면에서는 국선변호인의 보수가 현실화되어 있지 않은 관계로 사선변호에 비하여 변론의 질이 현저히 떨어지고 있다는 점이 문제점으로 지적되며, 이에 대한 제도개선의 필요성이 제기되고 있다.
이러한 국선변호제도의 개선방향으로는 ① 국선변호인의 양적확대, ② 국선변호의 질적 향상, ③ 국선변호 관련 예산 증액의 확보 등을 고려해 볼 수 있을 것이다. 즉 국선변호제도 개선의 기본방향은 국선변호의 활성화(양적 확대)와 충실화(질적 충실화)이고, 사선변호와의 실질적 차이를 좁히거나 없애는 것이 궁극적인 목표이다.
이를 실현하기 위한 구체적 방안으로, ① 사선변호인 없는 구속피고인 전원에게 국선변호인 선정을 목표로 제도를 운영하고, ② 국선변호인을 직권으로 선정하는 비율을 확대하며, 선정청구의 활성화를 유도하고, ③ 재판부별 2-5인의 전속 국선변호인을 지정하여 1인에게 연간 50-100건의 국선변호사건을 배당하며, ④ 국선변호인명부상의 변호사 중 피고인이 선택하게 하는 국선변호인 선택제도를 시행하고, ⑤ 제1심 국선변호인으로 하여금 항소심에서도 국선변호를 하도록 하며, ⑥ 변론활동의 충실도에 상응하는 국선변호료 증액지급을 활성화하고, ⑦ 국선변호활동에 대한 평가를 강화한다는 것 등을 들 수 있다.
2. 국선변호인제도의 양적 확대방안
 
우리나라의 경우 전체 형사사건의 변호인 선임률은 일본의 96%에 비해 53%대로 아주 낮다. 즉 형사피고인의 절반 가까이가 변호인의 도움을 받지 못하고 있는 실정이다. 우리나라 국선변호인 선정비율은 1990년대 초와 비교하여 볼 때 확대 추세에 있으나, 아직까지 25%에 약간 못 미치는 정도로서 일본의 국선변호인 선정률 73.5%와 비교하여 큰 차이를 보이고 있다. 또한 사선변호인과 국선변호인을 포함한 전체 형사변호인 선임률도 56.9%로서 일본의 96.3%와 비교하여 현저히 낮은 수치이다.
국선변호의 범위를 양적으로 확대하기 위해서는 우선 기소 전 국선변호가 가능하도록 하여야 한다. 우리나라의 헌법 및 형사소송법상 기소 전 형사피의자에 대하여는 체포․구속적부심을 제외하고는 국선변호가 제공되지 않는다. 이는 크게 무죄를 주장하는 불구속 피고인과 중죄 피의자에 대한 확대를 고려해 볼 수 있을 것이다. 먼저 불구속 피고인이 무죄를 다투는 경우에는 무기대등의 원칙을 실현하기 위하여 국선변호인을 선정할 것이 요구된다. 둘째로, 구속영장 청구 이전의 피의자에게도 피의자신문 등에 변호인이 참여할 수 있게 하는 등 변호인의 조력을 받을 권리가 절실히 요구되는데, 합의사건에 해당하는 중죄의 혐의를 받고 있는 피의자에 대하여는 필요적 변호사건으로 규정하는 것이 필요할 것이다.
수사단계에서의 국선변호는 현재로서는 헌법을 개정하든가 아니면 형사소송법을 개정하는 것이 필요하다. 그러나 변호인의 조력을 받을 권리가 국민의 기본적 권리라고 한다면 최소한 구속된 형사피의자를 국선변호의 범위 안에 포함시키는 것이 헌법이나 법률위반은 아닐 것이라고 본다. 만일 수사단계에서 국선변호인의 개입이 일반화된다면 수사기관의 수사과정에서의 인권침해 시비의 대부분이 일소될 수 있을 것이다.
3. 국선변호인제도의 질적 향상방안
 
[1] 예산의 확보 : 국선변호인에 대한 비현실적인 보수수준이 국선변호제도의 형식화․부실화의 주된 원인으로 지적되고 있다. 국선변호인제도가 실질적인 인권보장 제도로서 제 역할을 하고, 충실하고 효율적인 형사재판을 구현하는 토대가 되기 위해서는 국선변호 보수를 어느 정도 현실화할 필요가 있다. 국선변호의 양적 확대와 질적 향상을 위해서는 이를 뒷받침할 수 있는 국선변호예산의 확보가 필수적이므로, 국선변호의 확대가 인권신장과 직결된다는 점을 감안하여 적극적으로 국선변호예산을 확보하기 위한 노력이 필요하다. 그러나 국선변호를 확대하기 위한 예산증액은 한계가 있을 것이기 때문에 예산증액이 원천적인 문제해결책이 될 수 있을지는 의문이다.
[2] 재판부별 전속 국선변호인 제도 : 이는 국선변호인의 일괄 접견과 기일출석의 편의를 도모하고, 전속된 변호사에게 국선변호료가 상당한 수입원이 되도록 하여 충실한 국선변호를 유도하기 위하여 1998년 6월부터 시행된 제도이다. 내용면에서 보면 각급 법원에서 매년 국선변호를 담당할 변호사로 예정된 자를 일괄 등재한 국선변호인 예정자 명부를 작성하고, 그 중에서 2-5인의 변호사를 각 재판부에 미리 전속시켜 국선변호인으로 선정한다. 재판부로서도 전속 변호사의 변론의 질적 수준을 충분히 파악할 수 있으므로 불성실한 변호인을 배제할 수 있고, 변호인도 재판부와의 유대관계 강화로 충실한 변론이 가능해진다는 장점이 있다.
[3] 국선변호인 선택 제도 : 2003년 3월부터 시행된 국선변호인 선택제도는 피고인의 희망을 반영하여 국선변호인을 선정함으로써 피고인과 변호인 간의 신뢰관계를 형성하고 이를 기초로 피고인의 이익을 적절히 대변하고 성실한 변론을 할 수 있게 하고자 하는 제도이다. 이 제도는 피고인과 그 가족의 협조적 태도, 국선변호인의 책임감 향상 및 변호사 상호간의 건전한 경쟁 유도로 인한 국선변호의 질적 수준 향상 등이 장점이다.
[4] 국선변호인 평가제 : 국선변호인 평가제는 국선변호의 질적 향상을 도모하기 위해서는 법원이 적극적으로 국선변호 활동에 대하여 평가하고 이를 실무운영에 반영하기 위해 2003년 9월부터 시행된 제도이다. 국선변호인 평가 결과를 다음 연도 국선변호인 명단 확정에 반영함으로써 형식적 변론에 그치는 국선변호인을 배제함으로써 성실한 변론을 유도하는 효과를 갖는다.
[5] 국선변호 전담변호사 제도 : 현재의 국선변호제도의 틀을 유지하면서 특정변호사로 하여금 국선변호 업무를 전문적으로 수행하도록 하여 국선변호의 전문성을 제고하고 질적 향상을 도모하고자 하는 제도이다. 국선변호 전담변호사에 대하여는 소송구조 등 특별한 경우를 제외하고는 다른 민․형사 사건의 수임을 금지하여 국선변호업무에 전념할 수 있도록 하고 있다. 대법원은 2004년 9월 1일부터 서울 중앙, 인천, 수원, 대전, 대구, 부산, 광주 등 주요 7개 지방법원에 시범 실시하기 위하여 해당 각 법원 및 지방변호사회의 의견을 수렴하고, 구체적인 시행안을 마련하는 등 시범실시를 준비하는 중이다. 그러나 이 제도는 국선변호인에게 지급되는 보수가 낮기 때문에 지원자가 많지 않을 것이며, 그 비용을 상향조정한다고 하더라도 한계가 있을 것이라는 문제점이 있다.
 
4. 공공변호인제도의 도입
 
국선변호료 체계의 개선만으로 국선변호의 질적 충실화를 달성하려면 앞서 살펴 본 각국의 수준까지 국선변호료 지출을 늘려야 하며, 이러한 국선변호료 체계의 개선이 충분하지 않다면 여전히 질적 충실화의 문제는 남게 된다. 이와 함께 미국의 퍼블릭 디펜더(Public Defender)와 같은 공공변호인제도를 도입할 필요성도 있다. 각국에서의 조사결과를 보면, 공공변호사제도는 비용을 절감하면서 국선변호의 질은 떨어뜨리지 않는다고 한다. 미국에서의 현황을 보면 검찰조직에 대응하는 퍼블릭 디펜더는 형사사법의 한 축을 형성하면서 형사피고인의 형사절차에서의 권리를 지키는 역할을 하고 있다. 우리나라에서도 국선변호의 질적 충실화를 위하여 공공변호인제도의 도입을 검토할 필요가 있다.
이와 관련하여 현재 형사법률구조를 하는 대한법률구조공단이 국선변호인을 선임하는 권한을 그대로 유지시켜서 미국에서의 퍼블릭 디펜더와 같은 주된 국선변호기구가 될 수 있을지 여부가 논의된다. 대한법률구조공단은 우리나라에서 충실한 국선변호를 전담할 퍼블릭 디펜더로서의 역할에는 한계가 있다고 보여진다. 그러나 아직 국선변호제도가 활성화되지 못한 현실에서 형사법률구조사업으로서 국선변호를 제한하고 새로운 기구의 설치를 모색하는 것 역시 문제가 있다. 대한법률구조공단이 소추기관인 검찰로부터 완전독립하기가 어렵고 그 필요성 또한 크지 않은 현 시점에서는, 외국의 사례를 충분히 검토하여 국선변호를 전담할 퍼블릭 디펜더로서의 형사변호기구를 새로이 설치하는 것이 바람직하지만 이와 같은 새로운 공공변호인 조직이 설치되더라도 대한법률구조공단의 존재의의는 여전할 것이다.
 
Ⅱ. 법률구조제도
 
법률구조(legal aid)는 국가가 법률적 도움이 필요한 자에게 법률상담․서류작성․교섭․소송대리 등 재판상 또는 재판외의 다양한 법률서비스를 제공함으로써 법률서비스 시장에서의 경제적 장벽 해소를 목적으로 하는 것을 말한다. 즉 국가가 경제적 이유로 법률서비스를 이용할 수 없는 자에게 직접적이고 적극적으로 개입하여 이를 제공함으로써 실체적 정의를 구현하고 동시에 절차적 정의를 보장하고자 하는 제도이다.
현행 법률구조법은 법률구조를 “경제적으로 어렵거나 법을 모르기 때문에 법의 보호를 충분히 받지 못하는 자에게 법률구조를 하여줌으로써 기본적 인권을 옹호하고 나아가 법률복지의 증진에 이바지”함을 목적으로 하며, 이러한 목적을 달성하기 위하여 “법률상담, 변호사 또는 공익법무관에관한법률이 정한 공익법무관에 의한 소송대리 기타 법률사무에 관한 모든 지원을 하여 주는 것”이라고 규정함으로서 일종의 법률복지제도의 성격을 갖는다고 보고 있다.
 
1. 법률구조제도의 현황
 
[1] 대한법률구조공단에 의한 법률구조
대한법률구조공단은 법률구조사업을 효율적으로 추진하기 위하여 1987년 9월 1일 법률구조법에 의하여 설립된 비영리 공익법인이다. 전국적으로 18개 지부와 37개 출장소를 두고 있다.
민․가사 법률구조에서는 민원인이 공단에 법률구조신청서를 접수하면 신청내용과 사실관계 등을 조사하여 구조대상자(현재의 민사․가사사건의 구조대상자는 ① 월평균 수입 170만 원 이하의 국민 및 국내거주 외국인, ② 농․어민, ③ 6급 또는 6급 상당 이하의 공무원, ④ 위관급 이하의 군인, ⑤ 국가보훈대상자, ⑥ 물품의 사용 및 용역의 이용으로 인한 피해를 입은 소비자, ⑦ 국민기초생활보장법에 의한 수급자, ⑧ 장애인복지법 제2조에 의한 장애인, ⑨ 헌법재판소가 소속변호사 또는 공익법무관을 국선대리인으로 선정한 사건의 청구인, ⑩ 민사소송법에 의하여 법원으로부터 소송구조결정을 받은 사건의 피구조자, ⑪ 영세담배소매인, ⑫ 가정폭력․성폭력․성매매로 인한 피해를 입은 여성, ⑬ 기타 생활이 어렵고 법을 몰라 스스로 법적 수단을 강구하지 못하는 국민 등이다.)에 해당되고 승소가능성 및 구조타당성이 있다고 인정되는지 여부를 판단한다. 승소가능성이 인정되면 우선 당사자 간에 화해를 유도하여 소송전 화해가 이루어진 경우에는 소송전구조로 종결처리한다. 화해가 이루어지지 않은 경우에는 소송구조결정을 하여 법률구조공단 소속 변호사 또는 공익법무관으로 하여금 소송대리, 형사변호 등 법적 지원을 하도록 절차를 진행한다.
대한법률구조공단은 1996년 6월 1일부터 형사사건 중 공판절차에 회부된 사건, 소년부에 송치된 사건에 한하여 제한적으로 형사법률구조를 실시하였고, 1999년 7월 1일부터는 기소 전 구속사건과 국선변호사건까지 확대 실시하게 되었다. 형사법률구조 대상자는 민사법률구조 대상자와 동일하다. 대상사건은 구속사건, 공판절차에 회부된 사건, 소년부 사건, 국선변호사건이다.
현행 법률구조법상으로는 범죄피해자에 대한 법률지원은 규정되어 있지 않다. 그러므로 법률구조법을 개정하여, 법률구조공단의 업무 중에 피해자를 위한 법률지원이 포함됨을 명백히 할 필요가 있다. 먼저 피고인과 피해자 사이의 합의내용을 공판조서에 기재하여 형이 확정된 뒤 민사소송을 거치지 않고도 피고인이나 보증인이 강제로 피해를 배상토록 한 형사재판상 화해제도를 도입하는 방법을 생각해 볼 수 있고, 한편으로는 벌과금이나 몰수․추징금의 전부 또는 일부를 귀속하거나 기부 받아 피해자구조기금을 설립하면서, 피해자 구조요건을 완화하고 지급금액도 확대하여 신속한 원상회복을 지원하도록 하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것이다.
 
[2] 시민사회단체에 의한 법률구조
우리나라에서 법률구조를 시행하는 대표적인 시민사회단체로는 ‘한국가정법률상담소’와 ‘대한가정법률복지상담원’이 있다. 한국가정법률상담소는 1956년 여성법률상담소로 창설되어 1988년 법률구조법인으로 등록하였으며, 2004년 현재 30개 지부를 설치하여 법률구조를 행하고 있다. 대한가정법률복지상담원은 1999년에 설립되어 2002년 법률구조법인 등록하였고, 2004년 현재 2개 지부를 갖고 있다. 법률상담 등 소송외구조만 시행하는 것이 특징이다. 이 밖에도 소비자문제를 중심으로 법률구조활동을 하는 서울 YMCA 시민중계실이나 경실련, 참여연대 등이 공익소송을 중심으로 법률구조활동을 하고 있다.
 
[3] 민사소송법상 소송구조
민사소송법 제128조 내지 133조에 의하여 무자력자에 대하여 신청 또는 직권에 의하여 재판에 필요한 일정한 비용의 납입을 유예 또는 면제함으로써 그 비용을 부담하지 않고 재판을 받을 수 있는 제도이다. 그러나 패소할 것이 분명한 사건에 대해서는 소송구조를 하지 아니한다. 2002년 민사소송법 개정으로 직권에 의한 소송구조를 도입하고, 구조대상 범위를 확대함으로써 점차 확대되고 있는 추세이다.
구조의 대상은 민사소송 및 민사소송이 준용되는 행정․가사소송이다. 구조의 요건은 무자력자로서 구조의 범위는 재판비용(인지․송달료 등)의 납입유예, 변호사 및 집행관 보수와 체당금의 지급유예, 소송비용의 담보면제 등이다. 구조결정을 받은 당사자는 변호사를 선임하고, 변호사가 당사자로부터 보수를 지급받지 못하는 경우 국가에서 보수를 지급하도록 되어 있다(현재 70만 원).
 
[4] 변호사법에 근거한 법률구조
비제도적인 법률구조의 가장 대표적인 예는 변호사단체에 의한 법률구조이다. 우리 변호사법 제84조는 대한변호사협회에 법률구조사업을 하기 위한 법률구조기구를 두도록 하고 있다. 따라서 위 조항에 따라 대한변협 내에 법률구조사업회가 설치되어 2003년까지 소송구조 중심의 법률구조업무를 담당하고 있는 중이다. 더 나아가 2004년에는 법률구조사업회를 대체하는 대한변협 법률구조재단을 설립하였다. 그러나 변호사법에 근거하지 않고도 각 지방 변호사회는 무료 법률상담, 당직 변호사제도를 운영하여 임의적인 법률구조를 하고 있다.
대한변협 법률구조재단의 구조업무를 살펴보면 ① 동 재단의 구조대상자는 생활보호법이 정한 보호대상자, 소송을 위하여 비용을 지출함으로써 생계가 곤란하게 될 자, 고령자․미성년자․장애자․범죄피해자․탈북자, 해외로부터 이주한 근로자, 국제법상 난민, 대한변호사협회 인권위원회가 특별히 구조를 필요로 한다고 인정한 자, 기타 재단이 구조함이 상당하다고 인정한 자 등이다. ② 구조대상사건은 민사․형사․가사․헌법소원 사건, 본안 및 신청사건, 국가․지방자치단체 기타 공공기관을 상대로 한 사건, 환경소송․소액주주대표소송․언론피해배상소송 기타 공익을 도모하기 위한 사건, 기타 재단이 구조의 필요성이 있다고 인정하는 사건 등이 구조의 대상이 된다.
 
[5] 헌법재판소법상의 국선대리인제도
헌법소원심판을 청구하는 자가 변호사를 대리인으로 선임할 자력이 없는 경우 헌법재판소에 국선대리인을 선임하여 줄 것을 신청할 수 있다(헌법재판소법 70조). 지금까지 1988년 9월 1일 헌법재판소 개소 이후 제70조에 의한 국선대리인은 1998년 12월 31일까지 총 1,491건이 신청되고 1,473건이 처리되어 578건이 인용되었는데, 인용율은 39.2% 정도이다.
 
[6] 군인 등에 대한 법률구조
군인등에대한법률구조및공증에관한법률(안)에서는 군인 등에 대한 법률구조를 담당하기 위하여 국방부장관 소속 하에 군 법률지원단을 설치하도록 규정하고 있다. 이에 의하면 군법무관으로 하여금 변호사법에 의한 변호사자격 등록을 하지 아니하고 변호사로서 법률구조업무를 수행할 수 있도록 하였다.
2. 법률구조제도의 개선방안
 
[1] 법률구조제도의 통합론
현재 공적 차원에서 제공되고 있는 각종의 법률 지원제도들-법원에 의한 민사소송구조, 국선변호(형사소송법), 법률구조법에 의한 법률구조, 대한변호사협회, 기타 시민단체에 의한 민간차원의 법률구조 등-이 서로 연계성을 갖지 못하고 각각 별개로 시행되고 있다. 이로 인하여 구조사업이 활성화되지 못하고 효율성이 떨어지고 있음을 감안하여, 각종의 법률구조제도를 장기적으로 통합하여 운영할 필요가 있다.
법률구조제도를 통합한다면, 통합된 법률구조제도의 운영주체를 누구로 할 것인가가 문제될 수 있다. 생각건대 현재의 법률구조공단의 역할이 부분적인 문제점이 있다고 하더라도 이를 활용하는 것이 새로운 조직의 확대를 피할 수 있어서 장점이 많을 것이다. 다만 법부무로부터의 독립성을 강화해 나아가는 방안이 모색되어야 한다. 아울러 형사사건의 법률지원 형태의 하나로 공공변호인(Public Defender) 제도의 도입이 필요한지를 검토할 필요가 있다.
 
[2] 민사사건 법률구조제도의 개선방안
민사사건의 구조제도는 법률구조법상의 ‘법률구조’제도와 민사소송법상의 ‘소송구조’제도의 두 가지가 있다. 그러나 소송구조사건은 일반 변호사의 입장에서는 수익성이 낮아 기피되는 경향이 있고 공단은 이 같이 수임이 거부된 사건에 대해서까지도 이를 처리하고 있어 그나마 법원의 소송구조결정의 실효성을 담보하는 기능을 하고 있다.
그러므로 대법원 예규를 개정하여 공단의 변호사 또는 공익법무관이 원칙적이고 일차적으로 소송구조사건을 수임할 수 있도록 하여 소송구조제도를 법률구조제도와 통합할 필요가 있다. 그리고 민사소송법에 의한 법률구조는 소송이 제기된 사건에 대하여 소송비용을 지출할 경제적 능력이 부족한 경우 법원의 결정으로 비용을 면제 또는 유예하는 것으로서 그 요건이 법률구조공단의 법률구조와 중복된다. 오히려 법률구조는 소송제기 이전인 법원의 소송구조결정 이전 단계에서부터 법률상담이나 대리 등을 통한 구조가 시행되고 있다는 점에서도 양자를 통합하는 것이 바람직하다.
 
[3] 형사사건 법률구조제도의 개선방안
국선변호사건은 일반 변호사의 입장에서는 수익성이 낮아 일단 기피될 뿐만 아니라 수임하더라도 변론이 부실할 수밖에 없어 국선변호인제도 일반에 대한 국민의 신뢰도는 크게 떨어져 있는 것이 사실이다. 따라서 변호사법과 대법원 예규를 개정하여 공단 소속의 변호사나 공익법무관이 원칙적이고 일차적으로 국선변호인으로 선임될 수 있도록 하여 국선변호인제도를 법률구조제도와 연계 내지 통합할 필요가 있다고 생각한다.
일부에서는 대한법률구조공단이 법무부 산하기관이며, 검찰 직원의 공단직원의 겸직을 문제삼으며 형사 국선전담기관으로 바람직하지 않다는 주장도 있다. 그러나, 이러한 주장은 부분적으로는 타당하지만 이것이 법률구조공단의 업무를 훼손할 정도의 것은 아니라고 본다. 법무부는 현재 공단의 업무의 자율성을 대폭 강화하고, 공단에 충분한 변호사를 충원함으로써 겸직을 해소해나갈 수 있도록 법률구조법을 개정 중에 있다.
 
[4] 통합 법률구조체제의 운영주체와 감독주체
법률구조와 소송구조를 통합하는 경우 법률구조공단에서 담당하도록 하는 것이 현실적이다. 앞서 살펴 본 바와 같이 사건 처리실적, 제도의 연륜 등 모든 측면에서 법률구조로 통합하는 것이 합리적이라고 할 것이다.
법률구조와 형사구조를 통합하는 경우 법률구조공단으로 통합하는 것이 적절하다. 그 이유는 첫째, 통합기관의 관리를 법원에서 한다면, 공정한 재판을 생명으로 하는 사법부가 일방 당사자를 위한 변론에 직⋅간접적으로 관련됨으로써 사법부의 독립성과 재판의 신뢰와 공정성에 치명적인 타격을 받을 가능성이 있고, 둘째, 법률구조공단은 국선 변호의 실질화를 뒷받침할 조직과 인력을 갖추고 있으며, 국선변호에서 차지하는 비중이 점차 높아지는 추세를 보이고 있다는 점이다.
그러면, 통합기관의 감독기관은 어디로 할 것인지가 문제가 된다. 먼저 대한변협 등 변호사단체에서 관리하는 방안을 생각해 볼 수 있으나, 국가 예산을 지원받는 단체를 변호사단체라는 영리적 속성이 있는 민간단체가 감독하는 것은 문제가 있다. 이러한 점에서 국가기관인 법무부의 감독을 받도록 하는 것이 적절하다고 본다. 일본의 경우에도 2004년에 우리의 법률구조공단과 동일한 내용의 사법지원센터를 구축하고 법무대신으로 하여금 이를 관리⋅감독하도록 하고 있다.
 
[5] 공공변호인(Public Defender) 제도의 도입 검토
형사사건 구조와 관련하여 미국식 퍼블릭 디펜더 제도의 도입을 주장하는 견해가 있다. 현행 국선변호인제도의 문제점을 제거한다는 측면에서는 검토할 만한 가치가 있는 견해라고 생각한다. 그러나 법률체계 등을 정비하고, 예산과 관련한 문제를 해결하는 것이 선결과제이다. 이러한 현실을 감안하여 법률구조공단의 입장에서는 법률구조공단을 중심으로 법률구조제도를 통합하고 공단의 기능을 확대할 것을 주장한다.
그러나 퍼블릭 디펜더 제도는 법률구조를 보다 원활하게 수행하도록 하는 제도라는 점에서 법룰구조공단의 역할이나 기능과 충돌하는 것은 아니라고 본다. 그렇다면 퍼블릭 디펜더 제도의 도입은 검찰예산 범위 내에서 생각할 것이 아니라 국가적 차원에서 경제적 약자가 감수하고 있는 사법적 불평등의 문제를 해소하는 차원에서 접근하여야 할 것이다.
3. 법률구조공단의 문제점 개선
 
[1] 조직상의 독립 필요성
법률구조공단은 현재 법무부의 감독 하에 있는 특수법인이다. 따라서 이사장 및 이사는 법무부장관이 임명하고, 구조요건이나 절차 등 법률구조사업의 시행과 관련된 규칙의 제정도 법무부장관의 승인을 받아야 한다. 그런데 이러한 규정들로 인하여 법률구조공단이 독립적으로 법률구조사업을 계획하고 이의 시행을 통하여 유기적이고 체계적인 법률서비스 전달체계를 형성하는 데 한계가 되고 있다는 지적이 있다.
법률구조공단이 법무부의 인사권 영향 하에 있다는 점은 개선되어야 할 것으로 보인다. 또한 형사사건이나 행정사건 등 법률구조 대상사건이 법무부나 검찰과 대립하는 경우가 있을 수밖에 없으므로 이들 기관과 독립하는 것은 실질적 의미가 있다.
 
[2] 법률구조대상사건의 확대 필요성
공단은 ‘국가를당사자로하는소송에관한법률’에 의한 국가소송사건에 대한 구조를 금지하고 있으나, 국가를 당사자로 하는 소송의 목적이 국가의 불법행위를 법적으로 시정하자는 것이므로 이 또한 구조대상사건에 포함시키는 것이 타당하다.
그리고 현행법상 대한법률구조공단에 의한 법률구조는 행정소송에 대하여는 적용되지 않으며, 민사소송법상에는 소송구조제도(제128조 이하)가 있기는 하지만 현실적 실효성이 적다. 따라서 민사․행정사건에 대한 국선대리인 제도를 도입하는 것도 검토하여야 한다. 국선변호인제도가 있는 형사소송이나 변호사강제주의에 입각하고 있는 헌법소원과 달리 민사소송이나 행정소송에서는 변호사를 선임할 자력이 없는 소송당사자에 대하여 헌법상 재판을 받을 권리를 실질적으로 보장받을 수 있는 제도적 장치의 마련이 필요하다고 본다.
[3] 법률구조대상자의 범위
법률구조대상이 될 수 있는 자를 월평균수입 170만 원 이하의 근로자 등으로 한정하고 있으며, 법률구조공단 추산 전체 국민의 약 32%가 적용대상이라고 보고 있다. 그러나 법률구조사업은 사회적․경제적 약자에 대한 국가의 시혜성 부조가 아니라 법률적 측면에서의 사회국가적 복지정책의 한 수단이므로 그 대상을 대폭 확대할 필요가 있다. 예컨대 월평균수입이 그 이상이더라도 소송을 위하여 비용을 지출함으로써 생계가 곤란하게 될 사정이 있는 경우(부양가족이 많은 등)에는 법률구조의 대상이 되어야 할 필요가 있을 것이다.
 
[4] 재정적 독립성의 확보
법률구조는 사회보장제도적 의미를 지니고 있으므로 구조공단 예산은 사회보장관련 예산으로 인식되어서 편성되어야 할 것이다. 예산편성을 현행과 같이 법무부에서 하는 것은 이러한 성격에 비추어 적절하지 않다. 그리고 구조공단의 예산이 국고보조금에 지나치게 의존(70% 이상)하는 등 재정적 독립성이 결여되어 장기계획을 수립하거나 체계적이고 폭넓은 법률구조사업을 수행하기 어려운 문제점이 있다. 또한 구조기금을 마련하기 위하여 민간의 기부금을 유치하는 방안도 적극 추진하는 것이 바람직하다.