국문요약 11

제1장 서 설 23

1. 문제의 제기 23
2. 연구의 내용과 방법 26

제2장 수용자처우 실태 : 외부감시의 필요성 29

제1절 교정시설의 수용현황 29
1. 수용원칙과 수용실태 29
2. 교정시설의 수용환경 30
3. 식사공급 31
4. 특이수용자 처우 31
5. 정신질환수용자 처우 32
제2절 의료처우 및 건강검진 33
1. 의료인력 33
2. 의료시설 35
3. 의료예산 36
4. 수용자진료 37
5. 후천성면역결핍증환자 처우 38
6. 건강진단 39
7. 의료기록열람 관계 39
제3절 치료비부담 및 외부이송 40
1. 보험급여 허용 문제 40
2. 국가책임 이행 여부 41
3. 치료비전가 실태 42
4. 외부이송 허가 현황 43
제4절 외부교통 및 접견 44
1. 서신수발 44
2. 방문접견 45
3. 전화통화제도 47
4. 집필ㆍ문서발송ㆍ매스컴접촉 48
5. 귀 휴 48
제5절 외부통근작업 49
1. 직업훈련과의 연계성 49
2. 외부통근작업 및 구외작업 51
3. 외부통근기업체의 규모 52
4. 장기수의 외부통근작업 52
5. 작업상여금 53
6. 계호책임 54
제6절 수용질서 유지 54
1. 수 검 54
2. 보안장비․무기 사용 55
3. 계구사용 55
4. 징 벌 57
제7절 소년수형자 처우 59
1. 분류수용 59
2. 교정교육 60
3. 교도작업 61
4. 귀 휴 61
제8절 수용시설의 인권실태가 열악한 이유 61

제3장 수용시설에 대한 외부감시 현황 65

제1절 국가기관의 감시활동 65
1. 청원절차 65
2. 방문조사 66
3. 개선 또는 시정 권고 68
4. 진정제도 69
제2절 시민사회의 성장과 NGO활동 70
1. 시민사회의 기능변화 70
2. NGO의 영향력 증대 73
3. 우리나라 NGO활동의 특징 74
제3절 교정보호에 대한 시민참여 75
1. 시민참여의 유형과 동향 75
2. 민간인의 교정교화 활동 77
가. 범죄예방위원 77
나. 교정위원 77
제4절 수용자처우에 대한 시민감시 79
1. 엠네스티 한국지부 79
2. 인권운동사랑방 80
3. 인권실천시민연대 83
4. 민주사회를 위한 변호사모임 85
제5절 NGO활동의 한계와 정책과제 87
1. 시민운동의 헌법근거 87
2. NGO활동의 허용한계 88
가. 집회및시위에관한법률의 규정 88
나. 정보공개법의 규정 90
다. 행정절차법의 규정 91
라. 기부금품모집규제법의 규정 92
3. NGO활성화의 문제점과 발전방향 93

제4장 국제사회 및 외국의 동향 97

제1절 국제법규상의 규정 97
1. 유엔피구금자보호원칙 97
2. 유럽형사시설규칙 97
3. 국내인권기관의 지위에 관한 파리원칙 97
4. 유엔고문등금지조약 98
제2절 국제기구의 수용자처우 감시 99
1. 국제사면기구 99
2. 국제행형개혁기구 103
3. 인권감시기구 104
제3절 유럽의 시민감시제도 105
1. 영 국 105
2. 독 일 108
3. 프랑스 108
4. 네덜란드 109
제4절 미국의 시민감시제도 109
1. 교정행정에 대한 시민참여의 기원 109
2. 교정행정에 대한 민간감시 110
제5절 일본의 감시제도 111
1. 교정행정에 대한 시민참여의 기원 111
2. 교정행정에 대한 민간감시 113
3. 형사시설시찰위원회 설치(안)-일본변호사협회 114
4. 형사시설심의회 신설(안)-일본변호사협회 117
5. 수용자와 시민ㆍ지역사회와의 교류강화와 정보공개(안)
-일본변호사협회 120

제5장 연구결과의 종합 및 제언 129

제1절 수용자에 대한 비인도적 처우 129
제2절 구제절차의 한계성 131
1. 소장면담 131
2. 청원절차 131
3. 진정제도 133
제3절 시민감시제도 활성화방안 133
1. 전문가제도 적극 활용 133
2. 수용시설시찰위원회 설치 134
3. 교정시설과 지역사회간 교류 확대 135
4. 정보공개 137
제4절 수용자처우에 대한 시민감시의 효과 137

참고문헌 139

영문요약 147

제1장 서 설
 
비록 죄를 짓고 격리시설에 구금된 자들이라도 이들의 기본권에 대한 침해가 과도하면 재소자들의 반발감정 및 정신적 황폐화가 초래되어 “범죄자의 재사회”라는 교정의 이념이 실종되는 상황이 생긴다. 그러므로 세계 각국은 법률과 규정을 통해 재소자의 인권에 대한 침해를 방지하고 있으며, 침해사례에 대한 구제절차를 아울러서 구비하고 있다. 우리나라도 행형법에 재소자의 인권보호를 위한 각종 제도와 장치 및 규율위반에 대한 징벌제도와 아울러서 재소자의 청원권, 진정권, 고충호소권 등을 규정하여 수용자보호에 주력하고 있다. 징벌제도를 비롯한 교정처우의 고질적 문제들을 해결하려는 정부당국의 노력이 활발한 것도 사실이다.
그런데 관리가 잘 이루어지는 시설에서도 끊임없이 문제점이 드러나고 수용자들 및 교정공무원들의 불평이 제기된다. 뿐만 아니라, 일반사회의 평범한 시민들은 교도소의 높은 당장 너머에서 일어나는 일들을 알 수가 없으므로 수용시설에 대한 점검(inspection)의 필요성이 제기된다. 수용시설에 대한 점검은 수용자와 그 가족의 권리를 보호하기 위해 요구되는 절차다. 점검의 주된 목적은 교도소직원들로 하여금 법규에 규정된 절차를 준수하도록 만드는 데 있기 때문이다.
그럼에도 불구하고 국내에서는 교정행정에 대한 시민의 감시와 비판의 역할이 보잘 것 없는 실정이며, 이러한 기능을 담당하는 NGO들도 그 역사가 일천하고 세력이 미약한 수준에 머물러 있다. 엠네스티 한국지부, 인권운동사랑방, 인권실천시민연대 등 일부 단체에서 수용시설에 대한 감시기능을 수행하고 있지만 외국에서 볼 수 있는 제도적인 감시와는 거리가 먼 실정이다.
따라서 본 연구에서는 수용자처우에 대한 시민감시의 현실을 논하기에 앞서서 먼저 교정시설의 수용자처우 실태를 고찰해보았다. 수용시설의 처우환경, 특이수용자처우, 의료처우, 국가책임의 이행, 수용질서 유지, 소년수형자 처우 등의 실태에 관한 실증자료들을 분석해봄으로써 교정시설에 대한 시민감시의 정당성을 확보하고자 하였다.
두 번째로는 수용시설에 대한 외부감시의 실태를 알아보고 그 한계에 대해 논의해보았다. 먼저 국가기관에 의한 감시활동을 알아보기 위해 청원절차, 방문조사, 개선 및 시정 권고, 진정제도 등에 관한 법규정을 살펴본 다음에 수용자처우에 대한 민간인참여의 역사와 현황을 고찰한 다음에 인권단체를 주축으로 한 비정부기구(NGO)들의 수용자처우 지원 및 감시활동, 그리고 NGO활동의 한계와 정책과제를 생각해보는 순서로 내용을 구성해보았다.
세 번째로는 교정행정에 대한 국제법규 및 외국의 입법례를 심도있게 고찰해보았다. 먼저, 수용자처우에 대한 시민감시의 필요성을 강조한 유엔피구금자보호원칙, 유럽형사시설규칙, 국내인권기관의 지위에 관한 파리원칙, 유엔고문등금지조약 등의 관련규정을 살펴보고, 수용자처우에 대한 민간감시가 활발한 것으로 알려진 유럽국가(영국, 독일, 프랑스, 네덜란드), 미국, 일본 및 각급 국제인권단체들의 시민감시활동을 개괄적으로 고찰해보았다. 특히 일본변호사협회의 제안으로 2003년부터 시행중인 일본의 “형사시설시찰위원회”, “형사시설심의회”, “수용자와 시민ㆍ지역사회와의 교류강화 및 정보공개” 방안을 심도있게 고찰해보았다.
네 번째로는 연구결과의 종합 및 제언을 정리하여 제시해보았다. 먼저 수용자처우실태를 알아본 결과를 근거로 수용자에 대한 비인도적 처우 문제를 지적한 다음에, 인권침해에 대한 구제절차의 한계성 문제를 제기해보았다. 이러한 논의들을 배경으로 수용자처우에 대한 시민감시 활성화방안 및 그에 따른 기대효과에 대해 논의해보았다.

제2장 교정시설의 수용실태: 외부감시의 필요성
 
교정시설의 과밀수용 문제가 수용자인권의 보호를 근본적으로 어렵게 만들고 있다. 행형법은 수용시설 설치에 관한 구체적인 기준이나 관리 책임에 대하여 어떤 내용도 담고 있지 않다. 임산부, 노쇠자, 신체장애자 등이 수용생활을 견디기가 어려울 정도로 수용환경이 열악하다는 지적이 많다.
수용기관 입소시 및 수용생활 도중에 정신건강 진단을 받은 인원은 극소수에 불과하다. 정신질환수용자는 진주교도소에서 집결수용치료를 하고 있으나 형식적인 치료에 그치고 있다는 지적이다. 교도소의사가 크게 부족한 실정이다. 수용시설의 병실은 위치ㆍ채광ㆍ환기시설 등이 거의 무시된 경우가 대부분이고, 전염병환자 혹은 정신질환자들이 같은 병실에 함께 수용된 경우가 일반적이다. 바닥에 난방시설이 작동되는 것을 제외하고 병실과 일반거실 사이에 아무런 차이가 없다.
교도소수용자들에 대한 건강진단이 규정대로 이루어지지 않고 있으며, 교정시설에서 수용환자에 대한 기록 열람을 기대하기가 어렵다. 수용자들의 보험금여를 박탈한 상태에서 교도소의 열악한 의료여건을 방치하는 것은 차별금지를 규정한 헌법 제11조제3항의 규정에 반하는 것으로 보인다.
서신수발에 대하여는 원칙적으로 검열이 이루어지게 한 규정은 수용시설의 감독범위를 지나치게 넓게 해석함으로써 수형자의 프라이버시권을 침해할 소지가 있고 교정인력의 낭비를 가져올 우려가 있다.
수형자의 접견에 교도관이 입회하면 수용시설의 감독범위를 지나치게 넓게 해석함으로써 수형자의 프라이버시권을 침해할 소지가 있고 교정인력의 낭비를 가져온다. 미결수용자의 경우 공판절차에 있어 촌각을 다투는 사안으로 인해 수시로 변호인과의 접견이 불가피하기 때문에 접견을 근무시간내로 제한하는 것은 수용자보호의 관점에서 재고되어야 한다.
전화통화 허용, 서신횟수 제한 철폐, 접견횟수 증가, 가족만남의 집 운영, 화상접견제도 실시 등 외부교통 프로그램의 다양화로 교정인력의 수요가 날로 증가하고 있는데도 교정인력은 그대로여서 새로운 처우프로그램을 제대로 운용하지 못하는 상황이 발생하고 있다.
현행 제도 하에서는 3년 미만의 단기자유형을 선고받은 수형자는 행형성적이 아무리 우수하여도 귀휴대상에는 포함될 수가 없다. 소년수형자는 성인수형자에 비하여 단기자유형이 선고되는 비율이 높은 관계로 귀휴대상자에 해당되는 인원도 적은 실정이다.
교도작업(외부통근)-직업훈련-취업알선은 동일한 목적을 지향하는 단계적 과정의 연속체로 이해해야 하는데, 실제로는 교도작업-직업훈련-외부통근(-취업알선)은 연속체로서의 성격을 찾아볼 수 없고 세 가지가 별개의 것으로 작동되고 있다.
수용자가 금제품이나 부정물품을 소지하고 있거나 소지하고 있다는 증거가 명확한 경우에만 검색을 실시하여 수용자의 사생활을 보호하고 불필요한 고통이 늘어나는 것을 막아야 하는데도, 검색을 거의 일상적으로 실시하여 수용자들의 불만을 자극하고 교도소직원과 수용자 사이에 마찰이 생기기도 한다.
계구사용규칙은 ‘우려가 현저한 때’를 둘러싸고 다른 해석이 대립할 가능성을 내포하고 있다. 사슬과 안면보호구는 계구의 종류에서 제외될 대상이다. 계구의 사용방법에 관한 규정이 허술하게 느껴진다. 넷째, 계구사용에 대한 상급기관의 감독에 관한 규정이 허술해 보인다.
징벌집행에서 금치가 과도하게 남용되고 있다는 지적이다. 징벌실의 열악한 환경은 인권침해의 소지가 크다. 징벌결정에 대해 수용자가 불복할 수 있는 절차가 없고, 징벌조사중에 있는 자를 사실상 금치집행중의 수용자와 동일하게 처우하는 것은 문제라는 지적이 제기되고 있다.
소년범을 위한 시설부족을 이유로 분리수용의 원칙이 지켜지지 않는 경우가 많다. 소년교도소에서의 교정교육은 소년수형자의 범죄유형에 따라 구분하여 실시하고 있지 못하는 실정이다. 소년교도소의 공장시설이 민간공장에 비하여 낙후되어 있고 유능한 기술요원이 제대로 확보되지 않아 출소 후 사회의 발전에 상응한 현대화된 전문기술의 습득은 사실상 기대하기 어려운 실정이다.
 
제3장 우리나라의 시민감시 실태와 한계
 
국내에서 범죄인 교화와 관련하여 활동하고 있는 민간참여의 형태로는 보호관찰과 갱생보호 등 주로 사회내 처우와 관련하여 활동하는 범죄예방위원과 교도소 등 구금시설을 대상으로 하는 교정위원이 있다. 이밖에도 소년원을 대상으로 자원봉사활동을 하는 ‘보호소년지도위원’이나 경찰과의 협력 하에 비행청소년의 선도와 범죄예방을 위해 활동하는 ‘사랑의 교실’, 서울가정법원이나 지방법원 소년부 지원에서 보호처분을 받은 소년을 대상으로 자원봉사활동을 하는 ‘소년자원봉사자’등의 형태가 있다.
범죄예방위원은 보호관찰업무를 비롯하여 선도조건부 기소유예처분을 받은 비행청소년의 선도활동, 출소자 갱생보호활동, 학교나 지역사회에서의 범죄예방활동 등 광범위한 활동을 수행하고 있다.
교도소나 구치소 등 수용시설에서는 교정위원들이 수용자들을 대상으로 봉사활동을 수행하고 있다. 2000년 10월 1일부터 위촉된 교육위원은 교육자, 기능보유자 등을 위원으로 위촉하여 수용자 학과교육, 컴퓨터교육, 외국어교육 및 직업훈련 등의 분야에서 활동하고 있다.
우리나라에서는 아직까지 교정보호행정에 대한 민간감시활동이 크게 활발하지 못한 추세이나 사회 전반적인 민주화추세와 인권의식이 신장됨에 따라 엠네스티 한국지부, 인권운동사랑방, 인권실천시민연대, 서울지방변호사회 등 일부 단체에서 시민감시기구로서 활동을 전개하고 있다.
엠네스티 한국지부의 주요활동으로는 국제회의 참석, 가두캠페인, 인권캠프 및 인권교육 활동, 홍보활동, 서명운동 등의 사업을 운영하고 있다. 구체적으로 각종 법률을 국제인권협약에 부합되도록 노력하는 활동, 자국에 관한 인권실태 보고서 배포, 난민의 강제추방방지 및 보호활동, 사형제도폐지 운동 등을 전개하고 있다.
인권운동사랑방은 인권과 관련된 제반 활동을 하고 있으며 구금시설의 인권에 관한 활동도 전개하고 있다. 1998년에는 전국 교도소 행형 실태를 조사하여 ‘한국 감옥의 현실’을 발간하였다. 2002년에는 교도소관련 법령자료집을 배포하였고, 구치소 수용자 사망사건에 대응하는 활동을 전개하였으며, 교정시설 수용자의 의료권 보장을 위한 심포지엄을 개최한 바 있다. 2003년에는 장애인 수용자에 대한 처우개선 요구를 위한 공동성명 발표, 사회보호법 폐지를 위한 보호감호소 출소자 증언대회 개최 등 교정시설과 관련된 광범위한 시민감시 활동을 전개하였다.
인권실천시민연대는 경찰, 검찰, 국가정보원, 교도소, 군대 등에서 인권침해에 대응하기 위해 다양한 인권운동과 함께 인권피해신고센터 운영, 인권교육, 인권관련 정부기구에 대한 감시와 개혁 등의 활동을 전개하고 있다.
국내에서 활동중인 NGO들은 그동안 국민들의 관심 밖이었던 구금시설의 인권문제를 부각시키고 행형제도 개선의 측면에서 적지 않은 기여가 있었다고 평가된다. 다만 이러한 NGO들은 항시적으로 재정적인 어려움에 처해 있다는 자원의 취약성과 국민에 대하여 책임을 지지 않는다는 조직적인 취약성을 안고 있다. 또한 대부분의 NGO가 인권이라는 영역에서 활동하고 있는 결과 교정보호와 관련된 고도의 전문성을 갖추지 못하고 있다.
수용자처우에 대한 시민감시단체로서 NGO가 발전하기 위해서는 제도적인 뒷받침이 있어야 한다. 지금까지 구금시설은 일반인들의 접근이 어려워 행형의 실상을 정확히 파악하기가 어려운 것이 사실이었다. 구금시설의 실태에 대한 정확한 이해 없이는 행형 시설이나 제도의 개혁을 도모하기가 어려울 수밖에 없다. 행형시설에 대한 민간감시기구는 국가에 따라 약간의 편차를 갖고 있긴 하지만, 독립적인 지위에서 수용자의 고충과 불만을 적절히 처리하고 행형에 대해 적절한 조사와 감시를 하고 있다.
 
제4장 국제사회 및 외국의 동향
 
유엔피구금자보호원칙 제29항은, “① 관계법령의 엄밀한 준수를 감독하기 위해 시설은, 억류시설 또는 형사시설의 운영에 직접적 책임을 지는 기관과는 구별된 권한을 가진 기관에 의해 임명되고 그 기관에 대해 책임을 부담하는, 자격과 경험을 가진 자에 의해 정기적으로 방문되는 것으로 한다. ② 억류된 자 또는 구금된 자는 제1항에 따라 구류․구금시설을 방문하는 자와 자유롭고 완전히 비밀이 보장된 상태에서 의사소통을 할 권리를 갖는다. 단, 시설의 안전과 규율을 유지하기 위한 합리적 조건에는 따르는 것으로 한다.”고 규정하고 있다.
유럽형사시설규칙 제5항(유럽평의회)은 “피구금자의 개인적 권리의 보장, 특히 구금조치의 합법성은, 국내법규에 준거하여 사법당국 또는 피구금자를 방문하는 권한을 합법적으로 부여받고, 또 중앙 행형국에 소속되지 않은 합법적으로 조직된 기관의 감독에 의해 확보되어야 한다.”고 규정하고 있다.
‘국내인권기관의 지위에 관한 파리원칙’에 의하면, 국내인권기관이란 ① 인권보장을 위해 기능하는 기존의 국가기관과 별개의 공적 기관으로서 ② 헌법 또는 법률에 설치근거를 가지고 ③ 인권보장에 관한 법정된 독자의 권한을 가지며 ④ 여하한 외부세력으로부터도 간섭받지 않는 독립성을 갖는 기관이라고 되어 있다. 그리고 독립성의 지표로서 인사와 재원의 독립성이 지적되고 있다.
고문등금지조약의 선택의정서는 유엔회원국들에 대하여 모든 형사시설을 정기적 및 임시로 방문하여 개선권고 등의 활동을 하는 소위원회를 설치할 것을 요구하고, 동시에 각국 국내에도 이와 같은 사찰기능을 가진 기관을 설치하도록 권하고 있다. 이 선택의정서는 전 세계의 형사시설에서 광범위하게 보여지는 폐쇄성과 인권침해 구제의 곤란성을 개선한 이후의 매우 중요한 제도적 제안을 포함하고 있다.
국제행형개혁기구(Penal Reform International : PRI)는 지역에 적합한 프로그램을 개발하고 자국의 프로그램을 개발하고자 하는 NGO나 개인의 활동을 지원하고 있다. 또한 PRI는 국가간의 정보나 우수한 사례의 교류를 촉진하고 있으며, 다양한 문화적 차이를 인정하면서도 형벌의 개혁을 목표로 하고 있다.
인권감시기구(Human Rights Watch: HRW)는 인권과 관련된 국제 NGO로서 교정보호단계에서의 인권에 대한 조사도 수행하고 있다. 국제사면기구(Amnesty International, AI)는 인권침해, 특히 언론과 종교의 자유에 대한 탄압과 반체제 인사들에 대한 구금 및 고문행위를 세계 여론에 고발하고, 정치범의 석방과 필요한 경우 그 가족들의 구제를 위해 노력하는 국제기구이다.
영국에서는 시민이 참가하는 ‘독립적 감시위원회’(Independent Monitoring Boards)가 교도소마다 설치되어 일상적인 방문활동이 이루어지고 있다. 위원회의 위원은 언제라도 교정시설의 모든 장소에 출입 가능하고 교정공무원의 입회 없이 수용자를 접견할 수 있으며, 시설에 비치된 기록을 자유롭게 열람할 수 있다. 1980년 설치된 ‘교도소사찰국’(Prisons Inspectorate)도 독립적인 지위를 가지고 있다.
독일에서는 행형법 제162조 이하에 근거를 둔 시민으로 구성된 ‘시설심의회’라는 위원회가 각 형사시설마다 설치되어, 형사시설의 시찰이나 감시를 받지 않고 수형자와 면담하고, 시설의 운영이나 개별적 사례에 대해서도 개선권고를 행하고 있다.
네덜란드에서는 모든 교도소에 시민, 재판관, 변호사, 의사, 공무원의 전문가위원 등 총 10-12인으로 구성된 ‘교도소감독위원회’가 설치되어 각각 역할을 분담하면서 수형자와의 상담이나 문제해결의 조정을 담당하고 있다.
미국에서는 주로 NGO들을 주축으로 범죄인 교화활동이 이루어지고 있다. 첫 번째 유형은 청소년 보호관찰대상자에 대한 상담활동, 레크레이션, 학습지도 등으로 이루어져 있다. 두 번째 유형은 가석방자나 가석방예정자와 결연을 맺어 가석방자가 사회로 복귀하는 것을 돕고 취업ㆍ교육ㆍ주거문제 해결 등에 도움을 주는 것이다. 세 번째 유형은 시설수용자에 대한 상담활동을 비롯하여 약물중독자나 알콜중독자, 상습도박자를 대상으로 하는 재활프로그램에 참여하기도 하고, 직원의 업무보조나 레크레이션, 미술 및 공예, 석방전 프로그램, 교육 등에 참여하는 것이다.
일본에서 갱생보호와 관련하여 민간인이 참여하는 형태로 가장 대표적인 것이 보호사(保護司)이다. 시설내 처우와 관련하여 활동하는 민간참여의 형태로서 독지면접위원(篤志面接委員)과 교회사(敎誨師)가 있다. 구금시설에 대한 감시와 행형개혁의 차원에서 다양한 NGO들이 활동하고 있으며 교도소인권센터(監獄人權センタ, CPR）가 대표적 본보기다. 2004년 11월 이후로는 교도소 내의 각종 가혹행위를 방지하기 위한 시민감시제도로서 「형사시설 시민시찰위원회」제도를 도입하여 시행하고 있다.
 
제5장 연구결과 종합 및 제언
 
1. 수용자에 대한 비인도적 처우
 
문민정부, 국민의 정부를 거치는 동안 수용자인권이 많이 향상된 것이 사실이고, 특히 참여정부가 들어선 이후로 수용자인권의 보호에 많은 진전이 있었던 것은 사실이다. 하지만 교도소의 시설을 바꾸는 것만으로 수용자들의 기본권이 획기적으로 향상되는 것은 아니다. 이른바, 객관적이고 공정한 관점에서 교정시설의 수용자처우의 문제점을 지적하고 시정을 요구하는 장치가 없이는 변화를 기대하기 어렵다. 바로 이 점에서 교정시설의 수용자처우에 대한 민간감시의 정당성을 발견할 수 있다. 수용자와 교정당국 사이에 특별권력관계의 존재를 인정하여, 피구금자는 수용시설에 구금되는 순간 모든 권리가 박탈되고 단지 교정당국의 은혜로운 배려에 의해 수형생활의 편의가 결정된다는 사고를 교정당국 스스로 극복하기는 대단히 어려운 일이기 때문이다.
 
2. 구제절차의 한계성
 
면담신청을 하여도 소장에게 제대로 보고되지 않거나 소장에게 보고되더라도 소장의 바쁜 업무상 면담은 쉽게 성사되지 않는다. 그리고 수용자의 면담신청이 묵살되는 과정에서 수용자와 교도관 사이에 불필요한 충돌이 발생하는 경우가 많다.
청원제도 역시 권리구제수단으로서의 실효성이 약하다. 법무부장관 등이 수용자로부터 청원을 받으면 상당기간 조사하지 않거나 조사를 하더라도 즉시 결정을 내리지 않는 경우가 많다. 그리하여 청원 결과를 보고 소송여부를 결정하려고 했던 수용자들이, 청원 결과가 늦게 도착함에 따라 제소기간의 도과로 권리구제를 받지 못하는 사례가 종종 발생하고 있다. 셋째, 행형법상으로는 청원내용의 비밀 보장을 위한 규정이 도입되었으나 아직까지 집필허가 문제로 청원권 자체가 침해되는 일이 적지 않다.
국가인권위원회가 적지 않은 기여를 하고 있지만, 국가인권위원회의 방대한 수임사항과 물적, 인적, 법적 측면에서의 한계를 상기할 때 수형자 권리구제를 국가인권위원회에만 의존하기는 어려운 일이다. 한편 사법적 수단, 즉 재판에 의한 권리구제는 그 절차가 복잡하고 많은 비용과 시간이 소요되며 전문가의 조력을 받아야하는 등 수용자가 손쉽게 활용하기에는 많은 제약과 한계가 있다.
3. 시민감시제도 활성화방안
 
가. 전문가제도 적극 활용
 
국가인권위원회 소속직원과 함께 방문조사에 동행하는 전문가는 신분이 민간인(국립대학의 교수는 예외)이라는 점에서 시민의 신분으로 수용시설에 대한 감시기능을 담당한다고 말할 수 있다. 그러나 모든 조사마다 전문가를 동반하는 것은 아니고, 중요한 사안에 대해서만 전문가를 동행하는 실정이므로 기왕에 마련된 전문가제도의 활용폭을 한층 더 넓힐 필요성을 느끼게 된다.
교정시설 및 수용자처우를 관할하는 법무부 혹은 국가인권위원회에 구성원의 절반 이상을 일반시민이 차지하는 수용시설시찰위원회(가칭)를 상설기구로 설치하는 방안을 생각해볼 수 있다. 위원회로 하여금 교정시설에 출입하는 권한, 직원의 감시 없이 피수용자와 면담하는 권한, 서류를 열람하는 권한을 가지고, 처우나 교도소 운영에 대한 의견개진 및 권고를 행하게 하는 것이다.
일본의 경우처럼, 시민위원과 전문가위원의 양자가 참가하는 수용시설시찰위원회를 설치하여 밀실화로 인하여 인권침해의 발생가능성이 높은 교정시설을 사회에 열린 시설로 전환할 필요가 있다고 본다. 교정시설 내부를 일반국민에게 개방함으로써 인권침해를 억제하고 교정시설에 대한 사회의 관심을 제고할 필요를 느끼기 때문이다.
현재 전국의 교도소에서는 여러 가지 형태로 지역사회와 교류를 행하고 있는 곳도 있으나, 교도소와 지역사회 및 민간과의 접점은 여전히 한계상황 하에서만 이루어지는 실정이다. 현재의 교도소는 비밀주의가 강하고, 일반에게는 교도소가 어떠한 곳인지가 거의 알려져 있지 않다. 그러므로 민간인을 폭넓게 처우에 관여시킴으로써, 국민 일반의 교정에 대한 이해는 깊어지고, 수형자나 출소자의 갱생노력에 대한 원조도 기대할 수 있다.
교정행정에 대한 시민참여를 실현하고 교도소에 대한 시민의 관심과 협력을 유발하기 위해서는 정보공개가 반드시 필요하므로, 교정시설의 처우나 운영에 관한 사항의 정보공개가 적극적으로 행하여져야 한다. 특히, 현재 일반에게 공개되고 있지 않았던 처우에 관한 규칙, 예규, 지침 등은 정보공개청구와 무관하게 모두를 공표할 필요가 있다.
 
4. 수용자처우에 대한 시민감시의 효과
 
교성시설에 대한 집중적 점검이 실질적ㆍ정기적으로 실시되고 후속조치가 이어지면 수형자의 처우에 관한 국내법은 물론이고 수형자처우에 관한 국제법규도 잘 이행되어 수형자처우도 한층 더 개선될 것이다. 여기서 후속조치라 함은 적법한 권한을 가지는 당국이 필요한 조치를 취하는 것을 말한다. 점검결과에 대하여 일반국민 혹은 정치권이 반응을 보이는 것도 일종의 후속조치로 여길 수 있다. 교정시설에 대한 점검결과에 대하여 정부당국자, 일반국민, 정치인 등이 반응을 보이면 수용자처우를 효과적으로 개선할 수 있다.
그러나 교정시설에 대한 점검이 아무리 중요해도, 점검만이 법규의 이행을 보증해주는 유일한 수단은 아니다. 법규의 이행을 보증하기 위해서는 궁극적으로 교도소 담장 내부에서 수용자를 둘러싸고 일어나는 일은 무조건 비밀에 부치는 전통이 하루빨리 사라져야 한다. 교정시설로 하여금 법규를 철저히 준수하고 교정처우의 목표를 성실히 달성하게 만들려면 성실성과 전문성을 겸비한 사람으로 하여금 교정시설을 정기적으로 점검하게 할 필요가 있다.