국문요약 17

제1장 서 론 37

제1절 연구목적과 방법 37
1. 문제설정 37
2. 연구내용 42
3. 연구방법 44
4. 조사대상 기관 및 조사대상자의 일반적 특성 45
1) 협력기관 및 심층면접 대상자 46
2) 특별범죄예방위원 55
제2절 지역사회 자원 연결망 구축에 대한 배경적 논의 57
1. 회복적 사법과 사회적 지지 58
1) 범죄자 재통합과 공동체의 역할에 대한 세 가지 관점 58
2) 사회적 지지 확장을 위한 회복적 사법의 원리 62
3) 회복적 사법모델의 구현을 위한 사회적 기초 67
2. 사회적 지지 자원으로서의 사회자본 69
1) 사회자본의 의미 71
2) 사회자본의 기원과 유용성 72
3. 사회내 처우 연결망 구축과 통합 76
1) 연결망 형성의 근본원리 78
2) 연결망 형성의 주요 전략: 트레빌리옹의 논의를 중심으로 79
3) 사회내 처우의 통합 85
제2장 외국 사례의 검토 91

1. 추진 배경 92
2. SOCP의 목표와 내용 94
1) 임무와 목표 94
2) 대상자 96
3) 프로그램 내용 97
4) 프로그램의 수행 98
3. 프로그램의 분석 105
1) 프로그램의 접근성 105
2) 공동체 개입 111
3) 원상회복 과정 117
4) 재통합 과정 122
4. 프로그램의 평가 128
1) 성공적 시행의 장애요소 128
2) 효과가 부족했던 부분 130
3) 문제점 133
5. 소 결 136

제3장 지역사회 자원 활용 현황 분석 141

제1절 보호관찰소의 지역자원 활용현황 141
1. 수강명령 협력 연결망 141
2. 사회봉사명령 협력 연결망 147
3. 자원봉사자 이용 현황 150
4. 소 결 154
제2절 지역자원 활용실태 분석 155
1. 개 관 155
1) 자원발굴과 활용 추이 155
2) 연계자원의 발굴 166
3) 연계자원의 활용 172
2. 보호관찰소와 지역자원의 연계방식 181
1) 협력기관의 선정 182
2) 연결망의 구축과 보호관찰소의 역할 184
3) 예산의 조달 186
4) 프로그램의 기획 191
5) 프로그램별 강사의 구성 193
3. 자원연계 사례분석 197
1) 자체집행 프로그램과 지역자원 연계형태 198
2) 협력집행 프로그램과 지역사회 자원의 연계 203
3) 종합적 논의 209
4. 자원 연결망의 유지 관리 211
5. 소 결 216

제4장 지역사회 자원 연결망 구축의 문제점과 개선방안 219

제1절 지역사회 자원 활용 및 연결망 구축의 문제점 219
1. 목표의 공유 220
2. 처우연결망 구축의 애로사항 226
1) 적절한 프로그램의 기획 229
2) 프로그램의 운영 232
3) 정보의 공유 233
4) 예 산 237
5) 프로그램 운영 인력의 확보 242
6) 연결망의 확장 246
3. 보호관찰소의 범죄예방 자원봉사 인력의 활용 248
1) 자원봉사자들의 일반적 태도 248
2) 보호관찰 자원봉사 활동의 일반적 애로사항 249
3) 보호관찰소와의 관계 251
4) 교육훈련 253
4. 소 결 257
1) 지역사회 자원 연결망 구축의 중요성에 대한 신념 부족 257
2) 자원연계에 필요한 적절한 예산의 부재 260
3) 적절한 지역자원 부재 262
4) 보호관찰소의 중개역할 미비 263
5) 개인의 비공식적 연줄망을 통한 비체계적인 자원의 발굴 264
6) 자원들의 활용성을 제고할 수 있는 전문교육 부족 266
7) 다양한 유형의 자원 부재 267
제2절 개선방안 268
1. 보호관찰소와 지역자원의 관계 설정 268
2. 연결망의 허브로서의 보호관찰소의 역할 정립 271
1) 보호관찰소의 역할수정 271
2) 처우의 선택과 집중 274
3) 다기관 협력체계의 중개자로서의 보호관찰소 277
3. 재정의 확보 280
4. 협력기관 처우연결망의 구축 287
1) 일대일의 처우연결망 287
2) 다기관 처우연결망 290
5. 사회자본의 확충을 위한 시민사회와 정부의 역할 증대 296
6. 요 약 303

제5장 맺음말 305

참고문헌 311

Abstract 327

<부록 1> 지역사회자원용 설문지 333
<부록 2> 특별범죄예방위원용 설문지 357
<부록 3> 보호관찰소용 설문지 383

1. 연구목적
 
이 연구는 보호관찰소와 지역사회 자원들간의 연결망을 구축함으로써 보다 효율적인 보호관찰을 전개하려는 데 그 초점이 있다. 특히 이 연구는 보호관찰 대상자들 중 특히 청소년 보호를 위한 지역사회 자원들의 효율적 동원화를 목표로 한다. 이와 같은 목표를 달성하기 위해 이 연구에서는 다음과 같은 연구과제들을 설정하였다.
첫째, 보호관찰의 집행은 각 지역별로 이루어지기 때문에 각 지역공동체 단위에서 다차원적인 처우연결망 구축이 필수적이다. 이를 위해 먼저 공동체적 사법, 회복적 사법의 논의를 중심으로 보호관찰 분야에 지역사회의 참여가 갖는 의미를 조망하고, 동원 가능한 자원확보라는 측면에서 사회자본의 논의를 검토하며, 지역공동체의 자원연결망 이론에 대해 정리하였다.
둘째, 선진사회의 처우연결망 체계에 대한 대표적인 사례분석을 실시하였다. 특히 이 연구에서는 보호관찰소를 중심으로 지역자원들이 연계된 자원 연결망 사례뿐만 아니라 보호관찰소는 물론 주요 형사사법기관들과 지역사회 전문자원 및 자원봉사자들이 하나의 협력 팀을 구성하는 통합(collaboration) 사례를 검토하였다.
셋째, 보호관찰 관련 지역사회 자원의 연계 및 조직화라는 측면에서 현재 우리나라에서 전개되고 있는 보호관찰소와 지역사회 자원 연결망 구축의 실태를 파악하였다. 특히 이 연구에서는 서울, 수원, 부산, 대구, 광주, 대전, 인천 등 규모가 큰 보호관찰소의 지역사회 자원 조직화 사례들을 분석하였고, 보호관찰소에 협력하고 있는 지역사회 복지자원들에 대한 사례연구를 통해 지역사회가 바라보는 처우연결망의 형성과 협력의 문제들을 검토하였다.
넷째, 현실적인 수준에서 지역공동체 자원들을 효과적으로 조직할 수 있는 지침과 전략들을 제시하였다.
 
2. 연구방법
 
이 연구는 기본적으로 문헌연구와 사례분석 및 설문조사 방법을 병행하였다. 또한 문헌과 공식적인 통계자료 등을 통해 직접 확인할 수 없는 지역단위의 처우연결망 구축의 실제와 그 문제점을 분석하기 위해 서울 소재 16개의 지역사회 기관 및 그 소속 전문가들에 대한 심층면접을 실시하였다.
사례분석의 경우, 서울, 수원, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전 보호관찰소에서 현재 활용하고 있는 지역자원의 유형, 조직화 정도, 성과 등을 구조화된 조사표를 통해 조사하고 그 결과를 분석하였다.
설문조사는 서울보호관찰소 소속 특별범죄예방위원(120명)을 대상으로 우편조사 방식으로 이루어졌다. 회수된 설문지는 90부로서 회수율은 약 75%이다. 조사는 2004년 11월 20일에서 12월 10일까지 약 3주간에 걸쳐 실시되었다.
문헌연구 및 사례분석의 보완을 위한 전문가 심층면접을 실시하였다. 심층면접 대상은 서울 소재 사회복지관과 청소년 상담소, 알코올 상담센터, 기타 유관기관들에 소속되어 있는 사회복지사와 상담원, 전문가들이다.
 
3. 지역사회 자원 활용 현황
 
1) 추 이
 
보호관찰에 있어 지역사회가 갖는 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없다. 지역사회는 보호관찰 대상자들이 돌아가야 할 공간인 동시에 그것을 가능하게 하는 자원이기도 하다. 보호관찰 대상자들의 성공적인 사회복귀를 위해서는 범죄문제로부터 자유로운 지역사회를 만들고자하는 지역공동체의 욕구와 참여의지를 이끌어내어 이를 범죄예방 활동에 통합시키는 노력이 필요하다. 하지만 최근의 추세를 토대로 봤을 때 보호관찰 분야에서 지역사회 자원들이 활발하게 활용되고 있다고 말하기는 힘들었다. 일반 보호관찰은 물론 수강명령이나 사회봉사명령의 집행에서 지역사회 자원조직들이 차지하는 비율은 점차 감소하고 있으며, 보호관찰에 관심을 갖는 범죄예방위원의 숫자도 점차 줄어들고 있다. 보호관찰 실무가들 또한 잠재적인 지역자원들을 발굴하려는 적극적인 의지나 노력을 보이지 않고 있는 듯하며, 자원봉사자들에 대해 긍정적인 시각보다는 부정적인 시각이 더 우세하다는 느낌을 배제하기 어렵다.
 
2) 보호관찰소와 지역자원의 연계방식
 
보호관찰소와 지역사회 자원의 연계방식은 매우 다양했다. 보호관찰소는 자체적으로 프로그램을 집행할 경우에도 전문적인 지역자원들을 활용하고 있었다. 외부기관에 프로그램을 위탁하는 형태가 아닐 경우 지역자원들은 모두 개별적인 자격으로 프로그램에 참여하는데, 그들의 주된 역할은 강의나 상담 및 처우프로그램의 진행과 보조 등이다. 지역자원을 활용하지 않고 보호관찰소 자체의 자원만으로 프로그램을 운영하는 경우도 없지 않았으나, 그럴 경우 보호관찰 담당자의 역할은 대상자의 관리감독이나 인솔에 그치고 있었다.
프로그램의 협력집행은 지역자원들의 다양한 조합에 의해 이루어지고 있었다. 보호관찰소에서는 외부의 협력기관 혹은 전문가 집단에 필요한 프로그램을 전적으로 위탁하거나 공동으로 팀을 구성해서 프로그램을 진행한다. 하지만 외부기관이나 전문가 집단과 연계를 맺고 프로그램을 운영하는 경우 보호관찰소의 역할은 예산지원이나 프로그램 기획, 대상자의 관리감독 등 지원업무에 한정하는 경우가 많았다.
프로그램을 위탁받는 지역사회 자원의 유형를 보면 내부에 다양한 분야의 전문가들로 구성된 전문기관에서부터 개별전문가들로 구성된 공동팀에 이르기까지 다양하게 분포되어 있었다. 뿐만 아니라 프로그램을 위탁받은 협력기관이 다시 다른 기관이나 전문가들과 연계하기도 하고, 복수의 기관들이 서로 연결망을 구축하여 프로그램을 운영하는 경우도 있었다. 그렇지만 여러 기관들이 복합적으로 연계된 형태가 일반적인 것은 아니었다. 보호관찰소가 프로그램 집행에 필요한 충분한 예산을 지원할 수 없는 현실이 다기관 협력체계 혹은 연결망 구축을 어렵게 하는 것으로 평가되었다. 지원예산의 부족은 보호관찰소와 지역사회 자원간의 연계 내용, 즉 처우프로그램의 질에도 영향을 미치는데, 대상자에게 제공되는 서비스나 처우수준은 높지 않았으며, 대상자에 대한 지속적인 처우가 이루어지기 보다는 일회성의 행사 혹은 대상자가 법원명령에 의해 교육받아야만하는 필수적인 시간 채우기에 머무르는 경우가 많았다.
외국의 모범적인 다기관 협력 사례로 검토했던 남옥스나드의 도전 프로젝트(SOCP)에서 목격할 수 있었던 공동 팀의 형태와 비슷한 연계방식들이 발견되었다. 이러한 연계방식에서 보호관찰소는 협력팀의 리더로서 다양한 지역자원들을 서로 연결 짓고 각 기관들이 장점이 최대한 발휘될 수 있도록 조정하는 역할을 맡고, 다른 협력기관들은 보호관찰소의 중개에 의해 공동의 목표를 집행하게 된다. 하지만 SOCP에서 볼 수 있었던 ‘공동 팀’의 구성과 같은 협력기관들간의 체계적이고 조직적인 연결망이 형성되어 있는 것은 아니었다. 뿐만 아니라 각 기관들 소속 스태프들은 대부분 전체 프로그램의 한 부분을 맡는 일회적인 강사로서 참여하고 있을 뿐이며, 이들간의 원활한 의사소통이나 정보교환 등의 교류를 찾아보기는 어려웠다. 또한 이들은 프로그램 집행위원이나 현장운영위원 등의 자격으로 프로그램의 중간평가나 애로사항의 보고, 방향수정 등 프로그램 집행과 관련된 중요한 의사결정에 관여하고 있는 것도 아니었다. 전반적인 의사결정은 보호관찰소나 프로그램 위탁기관에서 주관하였다.
 
3) 평 가
 
보호관찰소와 지역조직간의 연계는 프로그램을 기초로 한 두 기관의 일대일 유대방식이 주종을 이루고 있었다. 보호관찰소에서는 처우대상자를 공급하고 프로그램 진행에 필요한 예산의 일부를 지원하고, 지역조직에서는 프로그램을 진행할 강사를 지원하는 식의 연계방식이 가장 일반적인 형태였다. 구체적인 프로그램은 보호관찰소와 협력기관이 공동으로 기획하지만, 실질적인 집행은 거의 대부분 협력기관에서 담당하고 있었다. 이러한 연계방식에서는 자원이나 정보의 원활한 흐름이 발생하지 않는다. 보호관찰소에서는 협력기관의 프로그램 집행결과에 대해 감독하지만 대개는 협력기관이 자체적으로 평가하고 있었다. 충분한 예산이 지원되지 못하기 때문에 예산집행 결과나 프로그램 효과에 대한 엄밀한 검증을 하기는 힘든 상황으로 평가되었다.
보호관찰 예산과 전문인력이 부족하고 지역사회 역시 충분한 자질을 갖춘 전문조직이 풍부하지 않기 때문에 대상자의 복합적인 욕구들에 반응할 수 있는 총괄적인 처우, 한 장소에서 일괄적으로 전개되는 복합처우(one-stop services)는 거의 나타나지 않았다. 대부분은 몇 개의 개별처우의 집행에 한정하고 있는 실정이며 일회적인 행사에 머무르는 경우도 많았다. 회복적 사법 원리에 입각하여 처우과정에 피해자가 참여하는 경우나 제3자의 중재에 의해 가해자와 피해자가 서로 화해와 조정을 거치는 프로그램, 가해자의 가족이나 친구, 동료 등 중요한 타자, 사회적 지원자들을 처우과정에 참여시키는 사례도 거의 발견되지 않았다. 또한 부족한 예산은 심층적인 처우서비스보다는 강의나 상담 위주의 프로그램 진행을 유도하게 된다. 프로그램을 집행하는 전반적인 처우기간이 짧고 사후관리는 거의 이루어지고 있지 않았다.
보호관찰 분야에서의 지역자원의 활용은 목표 및 책임공유에 입각해서 공동으로 진행되고 있다기보다는 단순히 지역사회에 보호관찰 활동을 위임하는 형태로 진행되고 있었다. 그러므로 이러한 연계는 프랭클린과 스트리터(Franklin and Streeter, 1995)가 분류한 ‘협조(partnership)’나 ‘협력(collaboration)’ 혹은 처우서비스의 ‘통합(integration)’과는 한참 거리가 있으며, 비공식적인 관계 혹은 조정의 단계에 머물고 있는 것으로 평가되었다.
 
4. 지역사회 자원 연계의 문제점
 
보호관찰 분야에서 보호관찰소와 지역사회 자원들이 활발하게 연계되지 못하는 것은 여러 가지 요인들에 의한 것으로 나타났다. 여기에는 예산부족이나 적절한 자원 자체의 부재라는 구조적인 문제가 작용하는가 하면, 담당자들의 관심과 열의의 결여라는 행위적인 문제가 작용하기도 했다. 연계는 어느 한쪽만의 노력으로 달성될 수 있는 것은 아니며, 그에 따른 목표의 공유가 전제되어야 한다. 또한 신념을 지탱해줄 수 있는 실질적인 이해의 교환이 이루어져야 한다. 보호관찰소와 지역사회 자원간의 연결망 구축을 어렵게 하는 요인들은 다음과 같다.
1) 지역사회 자원 연결망 구축의 중요성에 대한 신념 부족
 
보호관찰 실무가들의 지역사회 자원들에 대한 태도는 양면적이다. 연계의 필요성을 느끼면서도 그 전문성에 대해서는 끊임없이 의문을 제기하기 때문이다. 이러한 양면성은 지역사회 자원들을 동등한 파트너가 아닌 하위파트너로 규정할 위험성이 있다. 지역사회가 보호관찰 분야에 적극적으로 참여할 수 있으려면 사회내 처우의 목표와 방향성에 대한 보호관찰 당국의 철학적 입장이 분명하게 정립되어 있어야 한다. ‘감시’와 ‘처우’라는 서로 다른 목표를 지향하는 가치들이 보호관찰 현장에서 공존하기 때문에, 관련당국이 어떠한 가치에 우선하느냐에 따라 지역사회 자원활용에 대한 정책적 방향이 달라진다. 지역사회 자원활용에 대한 보호관찰 담당자들의 신념과 의지 부족도 처우연결망 구축이 활성화되지 못하는 이유로 작용한다.
보호관찰소의 태도에만 전적으로 문제가 있는 것은 아니다. 정작 중요한 문제는 범죄를 포함한 지역사회 현안들을 공동으로 해결하는 데 동원 가능한 사회자본이 충분히 조성되어 있지 않다는 사실이다. 여기에 덧붙여 지역자원들이 보호관찰에 대한 포용력이 부족한 점, 보호관찰 대상자들의 관심부족 문제를 지적하지 않을 수 없다.
 
2) 자원연계에 필요한 적절한 예산의 부재
 
현재의 연계방식은 지역사회 자원들이나 자원봉사자들에게 지나친 ‘희생’을 강요하는 구조로 되어 있다. ‘자원봉사’는 어느 정도의 개인적 희생을 감수해야하는 것이지만, 전문가들의 지식과 경험이 제대로 구현될 수 있으려면 이를 이끌어낼 수 있는 최소한의 재정적․물적인 지원이 뒤따라야 한다. 필요경비를 제공하거나 프로그램 시행에 필요한 장비, 자료 등이 제공되지 않으면 안 된다.
3) 적절한 지역자원 부재
 
지역사회 자원을 활용하려면 지역공동체에 유용한 자원들이 많이 있어야 한다. 하지만 군부에 위치한 보호관찰 지소의 경우에는 지역자원들을 활용할 수 있는 구조적 한계에 봉착하는 경우가 많다. 예를 들어 사회복지관이 없는 군도 더러 있기 때문이다. 또한 이런 지역에서는 대학교 자원을 거의 확보할 수 없다. 뿐만 아니라 사회봉사명령 집행을 위해 교통이 안 좋은 오지로 가야할 때도 있는데 이 경우에는 지도 감독이 매우 어렵다. 대도시 지역이라고 해서 반드시 사정이 나은 것은 아니다. 예를 들어 대학교와 연계를 희망하더라도 근처에 보호관찰 관련학과가 개설되어 있지 않다면 소용없는 일이다.
위탁할 수 있는 대상자의 규모가 제한적이라는 점도 지역자원과의 연계가 잘 이루어지지 않는 이유 중의 하나이다. 지역사회에 보호관찰 활동을 지원할 수 있는 몇몇 자원들이 존재한다고 해도 규모, 역량, 전문성 등의 이유들로 인해 협력기관에서 관리 가능한 대상자 숫자에 한계가 있는 경우가 발생한다.
규모가 작은 보호관찰소나 지방소재 보호관찰소에서는 보호관찰 행정업무가 주된 초점이 되는 경우가 많다. 전문적인 지식이 낮아 프로그램을 집행할 능력이 떨어지기 때문이다. 하지만 지역 전문가들을 섭외하는 일도 쉽지 않다. 지역 전문가 인력풀을 만들 필요성이 제기되기도 하지만, 전문가의 강의나 프로그램 처우가 필요한 대상자들이 일정 수준으로 확보되지 않는다면 인력풀 구성은 큰 의미가 없다.
 
4) 보호관찰소의 중개역할 미비
 
대부분의 연계는 보호관찰소와 지역자원간의 방사형 연결망 구조로 되어 있다. 즉 보호관찰소와 협력기관간 일대일 연계가 주를 이루고 있을 뿐, 보호관찰소를 중심으로 다수의 협력기관들이 유기적으로 조직되어 있는 다기관 협력체계는 거의 발견되지 않는다. 보호관찰소에서 협력기관들에게 지원해줄 수 있는 예산은 강사료 정도로 매우 작기 때문에, 비교적 많은 예산이 소요되는 다기관 협력 프로그램이나 협력사업을 전개할 수 있는 여력은 거의 없다고 할 수 있다. 그러나 협력기관들 중에는 보호관찰소 지원예산만으로는 위탁프로그램 운영에 한계가 있다고 보고 다른 경로를 통해 필요한 예산을 증액하기도 한다. 보호관찰소는 협력기관들이 공공기금이나 민간기금으로부터 예산을 확보하는 데 도움을 줄 수 있다. 그렇지만 그러한 노력을 경주하는 보호관찰소는 많지 않았다.
지역사회 협력기관들간 연결망 구축을 제한하는 구조적 요인은 이들이 한정된 기금을 놓고 경쟁해야만 하는 관계라는 점이다. 때문에 프로그램의 공유나 인적자원의 교류는 지극히 제한적인 방식으로만 이루어지고 있는 실정이다. 보호관찰소에서는 지역사회 협력기관들의 경쟁관계를 협력관계로 발전시킬 수 있는 중개자 역할을 수행할 수 있어야 한다. 현재 보호관찰소는 지역의 협력기관들에게 프로그램 운영에 필요한 예산의 일부를 지원해주거나 아니면 대상자 공급 및 관리에 그 역할이 한정되어 있다. 보호관찰소가 자체적으로 프로그램을 운영할 때도 외부전문가들이나 자원봉사자들을 강사로 초빙하는 경우가 대부분이다. 이러한 연계는 지역사회 협력기관들에게도 동일하게 적용된다. 규모가 크고 내부에 다양한 전문가들을 갖추고 있는 조직이 아닌 이상, 효과적인 프로그램 운영을 위해 또 다른 외부전문가나 전문조직에 의존하지 않을 수 없다. 보호관찰소는 지역사회 협력기관들이 또 다른 지역자원들을 발굴하는 과정에 충분히 도움을 줄 수 있도록 자원중개자로서의 역할을 강화하지 않으면 안 된다. 하지만 보호관찰소의 이러한 역할은 미진한 수준이었다.
5) 개인의 비공식적 연줄망을 통한 비체계적인 자원의 발굴
 
보호관찰을 지원하는 지역사회 자원들에 대한 발굴과 관리는 거의 전적으로 보호관찰 담당자들의 몫으로 남겨져 있다. 대상자들의 관리, 상담, 처우프로그램의 운영 등의 고유업무를 수행하는 것도 벅찬 보호관찰 담당자들에게 지역사회 자원발굴과 관리는 업무부담을 증가시키는 것으로 받아들여진다. 아직 가용한 지역자원들이 많지 않고 보호관찰이나 수강명령, 사회봉사명령 집행의 주된 책임소재가 보호관찰소에 있기 때문에 보호관찰 담당자들의 복합적인 역할수행은 불가피하다. 그러므로 업무부담을 느끼는 보호관찰 담당자들은 손쉽게 지역사회 자원들에 대해 눈을 돌리려 하지 않는다.
지역자원 발굴과 활용이 미진한 또 다른 이유 중의 하나는 보호관찰 담당자들의 비전문성이다. 현장 실무가들은 대부분 대학에서 법학이나 행정학을 전공했던 사람들이며 사회복지전문가는 매우 드물다. 따라서 지역자원을 어떻게 활용해야할지 모르는 경우가 많은 것으로 나타났다. 그리고 공식화된 채널을 통해 지역사회 자원들간의 연결망이 구축되는 것이 아니라 개인적인 인맥, 연줄, 친분관계 등을 통해 비공식적으로 지역자원과의 연계가 이루어지기 때문에 그 관계는 대단히 불안전하고 일시적인 것으로 나타난다. 특히 담당자가 다른 지역으로 자리를 옮기는 경우 연줄망에 의한 협력체계는 붕괴될 가능성이 없지 않다.
대부분의 보호관찰소에는 이러한 지역자원들을 발굴하고 연계하며 채널들을 계속적으로 유지하는 일을 담당할 전담팀이 구성되어 있지 않았다. 사회자원들을 보호관찰 분야와 효과적으로 연계지울 수 있으려면 자원들의 유형과 특성들을 잘 파악하고 이를 적재적소에 배분할 수 있는 전문적인 인력이 필요하다.
6) 자원들의 활용성을 제고할 수 있는 전문교육 부족
 
지역사회에는 보호관찰을 전담하는 조직이 거의 없기 때문에 보호관찰 담당자들은 끊임없이 지역자원들의 전문성을 확인하고 검증할 필요성을 느끼게 된다. 그 결과 선택 폭이 제한된 협력기관 연결망만이 구축되는 것이다. 이 문제를 해결할 수 있으려면 지역자원들에 대한 전문화 교육이 요구된다. 물론 보호관찰소에서 이러한 노력을 기울이지 않는 것은 아니지만, 지금처럼 1-2주의 단기교육만으로는 보호관찰 전문가를 양성할 수 없다. 최소한 3-6개월 정도의 전문화 교육이 필요하다. 그러자면 자연 인력부족 문제가 해결되어야 한다. 현재의 부족한 보호관찰 관련 인력을 감안하면 3개월 이상의 장기간 교육훈련 프로그램 실시는 비현실적이기 때문이다.
 
7) 다양한 유형의 자원 부재
 
보호관찰소와 연계된 자원들의 유형이 매우 제한적이었다. 대부분의 협력기관들은 처우 프로그램의 집행 가능성을 중심으로 보호관찰소와 관계를 맺고 있기 때문에, 연결망을 형성하는 자원유형들은 대개 사회복지관, 상담소, 청소년단체, 대학교 관련학과, 정신보건 센터, 병원, 학교 등이었다. 그런데 보호관찰이 성공적이기 위해서는 대상자들의 욕구(needs)를 고려하지 않으면 안 된다. 대개 보호관찰 대상자들, 특히 청소년 보호관찰 대상자들은 일탈이나 범죄뿐만 아니라 가정불화, 친구관계, 학교부적응, 빈곤 등 여러 가지 복합적인 문제에 노출되어 있는 경우가 허다하다. 따라서 그들에게 제공되어야할 처우서비스 유형도 복합적이어야 한다. 그렇지만 현재 시행되고 있는 보호관찰 프로그램들은 대상자들이 행한 범죄유형(그것도 범죄경력 전반을 고려하는 것이 아니라 보호관찰에 회부여부를 결정하게 되는 가장 최근의 범죄유형)에 초점이 맞춰져 있다. 대부분의 협력프로그램이 인성변화나 행동변화에 목표가 설정되어 있지만, 보호관찰 대상자들에게는 이러한 인성적․행동적 변화 못지않게 주변 환경의 변화가 절실하게 요구된다.
 
5. 개선방안
 
1) 보호관찰소와 지역자원의 관계 설정
 
보호관찰소와 지역사회 자원들이 복합적으로 연계된 처우연결망을 구축하는 데 전제가 되어야 할 가장 중요한 것은 보호관찰 활동에 대한 문제를 공유하고 공동의 노력을 모색한다는 데 합의해야한다는 점이다. 그러한 합의는 상대방에 대한 인정을 전제로 하며, 그 결과는 공동사업 속에서의 적절한 역할분담으로 이어져야 한다.
 
2) 연결망의 허브로서의 보호관찰소의 역할 정립
 
가. 보호관찰소의 역할수정
 
보호관찰 담당자의 중요한 역할은 대상자들의 위험성을 평가하고 그들에게 필요한 서비스 유형들을 파악하여 이를 적절히 공급받을 수 있도록 기획하는 일이다. 보호관찰소는 대상자들의 관리에 초점을 맞춰야 한다. 하지만 그 관리는 보호관찰 준수사항의 이행이나 재범방지, 준수사항 불이행자에 대한 소환, 이탈자에 대한 추적 등의 법 집행에 무게중심이 놓여 있어서는 안 된다. 여기서의 관리는 대상자와 서비스의 연결이 제대로 이루어졌는지에 대한 관리여야 한다. 다시 말해 보호관찰소와 보호관찰 담당자는 대상자와 서비스 공급자들을 적절히 연결하는 허브(hub)로서 기능해야 한다.
 
나. 처우의 선택과 집중
 
효과적인 보호관찰이 운영되기 위해서는 대상자들의 위험성에 맞춰 개입방식을 달리 해야 한다. 그리고 대상자의 위험성은 일회적인 처우에 의해 제거되는 것이 아니다. 대상자의 욕구 혹은 필요 또한 복합적일 경우가 많기 때문에 처우는 ‘중층적인’ 형태를 띠어야 한다. 이것은 한명의 대상자에게 복수의 서비스 공급자들이 연계되어야 함을 의미한다. 중층적 서비스 연계가 성공하려면 서비스 조달은 동일한 장소에서 이루어져야 한다. 이러한 서비스 조달 장소는 보호관찰소에서 마련해주어야 한다. ‘장소’와 관련해서는 현행 보호관찰소와는 별도로 지역사회에서 접근이 용이한 곳에 처우센터를 마련할 필요가 있다. 같은 장소에서의 총괄적 서비스 조달이 곤란할 경우 도우미 제도를 적절히 활용하면 좋을 것이다. 도우미들에게는 대상자들을 필요한 서비스 공급자에게 데리고 가고 같이 상담하며, 멘터나 상담, 학습지도 등의 다양한 역할이 부여된다.
이 문제와 관련하여 보호관찰소에서 상담실 기능을 확대화고 전문화함으로써 독립적이고 자체적인 처우센터를 운영하는 방안도 생각해볼 수 있다. 이러한 센터가 일정한 수준의 궤도에 진입하게 되면 이를 민영화하거나 민간부문과 공동경영함으로써 처우서비스 조달의 효율화를 모색하는 것이 바람직할 것이다. 왜냐하면 보호관찰소의 역할은 직접 집행보다는 전반적인 기획과 조정에 더 많은 노력을 기울여야 하기 때문이다.
 
다. 다기관 협력체계의 중개자로서의 보호관찰소
 
보호관찰소가 허브기능을 충실히 이행하려면 동원 가능한 지역자원을 발굴하고 계속적으로 관리해야 한다. 사회내 자원들은 지원가능한 서비스 유형에 따라 분류되어야 한다. 그리고 연계방식은 수동적인 동원화가 아닌 협력관계망이 구축되는 형태가 되어야 한다. 보호관찰소와 지역자원의 관계는 지배와 종속의 일방적인 형태가 되어서는 안 된다. 그 일방성의 문제를 극복하는 길은 ‘협력 팀’을 구성하는 것이다.
이상적인 형태의 연결망 구조는 단위들이 서로 밀접하게 연결되어 있는 ‘별모양’ 체제이다. ‘별모양’ 체제의 연결망이 구축되려면 연결망에 포함되는 단위들의 역할과 기능에 대한 조정이 필요하다. 이를 위해서는 각 협력기관들의 대표 혹은 핵심관리자들이 포함된 ‘역할조정위원회’가 구성되어야 한다. 협력 팀을 이끌어갈 집행위원회의 총괄책임을 어느 기관이 담당할 것이냐의 문제가 생긴다. 가장 이상적인 형태는 보호관찰소에서 그 총괄책임을 담당하는 것이다. 보호관찰소가 그 역할을 담당할 수 있으려면 프로그램 운영에 필요한 예산확보 및 조달에 중추적인 기능을 수행해야 한다. 현실적으로 보호관찰소가 그러한 예산을 확보할 수 없는 경우가 많기 때문에 집행위원회는 당분간 협의체 형식으로 이끌어가는 것이 좋을 것이다.
 
3) 현실적인 재정의 확보
 
처우연결망 구축 및 프로그램의 집행과 관련하여 가장 중요한 요소 중의 하나가 재정확보 문제이다. 연결망이 구축되고 지속되기 위해서는 연결망의 운영에 필요한 안정적인 예산이 확보되어야 한다.
가장 바람직한 형태는 정부가 보호관찰 관련 예산, 특히 처우 프로그램의 집행이나 협력 팀 운영에 필요한 예산을 전폭적으로 지원하는 일이다. 차선책으로는 정부 혹은 지방자치단체나 유관기관으로부터 예산을 지원받는 일이다. 특히 청소년 보호 및 육성과 관련된 유관기관으로부터 예산을 협조 받는 일이 중요하다.
두 번째로는 보호관찰소의 상급기관인 법무부 교정국의 예산을 보다 효율적으로 운영하는 방안이다. 교정관련 주무부처인 교정국은 수용시설 위주의 예산 편성을 재고하지 않으면 안 된다. 그리고 관리해야할 보호관찰 대상자의 규모를 중심으로 보호관찰소에 배당되는 예산을 확정하는 것은 형평성의 문제를 야기할 수 있기 때문에, 보호관찰소에 대한 정부의 예산 지원과 재배정은 기관의 규모(대상자의 규모)뿐만 아니라 해당 지역사회로부터 동원 가능한 자원의 양과 질도 고려해서 이루어져야만 한다.
세 번째로는 민간기금을 활용하는 방안이다. 대표적인 것이 사회복지공동모금회 기금이다. 이 기금의 사용처는 매우 다양하다. 대부분 사회적 약자들을 위해 기금이 활용되고 있다. 이 기금으로부터 보호관찰 관련 재정을 지원받으려면 범죄자를 바라보는 사회의 시각이 바뀌지 않으면 안 된다. 보호관찰 정책당국은 보호관찰의 취지와 사회적 약자로서의 대상자의 위치를 홍보하고, 범죄문제는 지역사회 전체의 문제이고 공동으로 대응해야할 과제라는 점을 인식시킬 필요가 있다. 민간기금의 운영방향과 방식에 대해 정부나 보호관찰소에서 관여하는 것은 옳지 못하다. 때문에 관여하는 차원이 아니라 홍보 차원에서 이 문제를 접근해야 한다. 그밖에 대기업의 사회사업 기금도 보호관찰 활동을 위해 가용한 자원으로 접근할 필요가 있다. 또한 보호관찰소에서도 적극적으로 보호관찰 후원기금을 조성할 필요가 있다. 현재 범죄예방 및 교정분야에 법무부장관으로부터 위촉된 범죄예방위원들이 활동하고 있다. 범죄예방위원들의 역할은 재정후원, 비행청소년의 지도, 상담 등 다양하다. 현재 범죄예방위원제도는 그 역할에 따라 세분화되어 있지 않다. 이를 자원봉사를 담당할 위원과 재정적 후원을 담당할 위원으로 구분하여 운영하는 것이 보다 현실적이다.
넷째, 프로그램을 유료화하는 방안이다. 특히 보호관찰에 병과되는 수강명령을 유료화하고 이를 위해 정부에서 배정했던 보호관찰 관련 예산을 일반 프로그램 운영비로 전환하는 것이다. 수강명령 집행의 유료화는 대상자들의 참여 동기를 유발할 수 있다는 점에서도 긍정적이다. 그러나 수강명령을 유료화할 경우, 세 가지 문제가 제기될 수 있다. 하나는 수강명령 집행기관의 선정 문제이다. 어떤 기준으로 수강명령 집행기관을 선정할 것인지, 대상자들에게 수강명령 집행기관을 특정화시킬 것인지, 아니면 등록된 집행기관 중에서 대상자가 선택하여 부과된 수강시간을 이수하면 족한지 등의 문제가 제기될 수 있다. 두 번째는 수강명령 집행여부의 감독기관을 선정하는 문제이다. 현재처럼 보호관찰소에서 수강명령 집행여부를 감독할 수도 있고, 법원에서 이를 감독하는 방안도 생각해볼 수 있다. 하지만 법원은 법 집행기관이 아니기 때문에 보호관찰소에서 이를 감독하는 것이 보다 현실적이다. 마지막으로 수강명령 미 이수자에 대한 제재조치이다. 이것은 현재의 관련 지침에 의거해서 처리할 수 있을 것이다. 돈이 없어 수강명령을 이수하지 못하는 대상자의 경우에는 공공보험의 원리를 적용하여 일부를 대상자가 부담하고 나머지 부분을 국가의 비용으로 충당하는 방식을 고려할 수 있다.
다섯째, 정부가 지원하는 보조금으로 시범적인 협력 프로그램을 운영하는 방안이다. 이를 실현시키기 위해서는 대상자 선정 기준 및 협력 팀 구성 기준안을 마련할 필요가 있다. 절대적으로 예산과 인력이 부족한 형편이기 때문에 협력 프로젝트를 전국적으로 시행하기는 어렵다. 우선 범죄문제가 심각하고 지역자원과의 협력관계 구축이 가능한 지역을 중심으로 시범사업을 실시할 필요가 있다. 이 시범사업은 협력 팀을 구성해서 프로그램들을 가동하는 형태를 취해야 하며, 이를 위해 먼저 의사결정위원회가 결성되어야 한다. 이 위원회에서 예산 확보 및 조달, 협력 팀 운영 및 프로그램 진행 담당자의 구성, 외부협력기관과의 계약, 대상자의 선정 등 주요 현안들을 결정한다. 대상자들은 청소년에 한정하는 것이 좋으며, 다양한 분야의 많은 도움을 필요로 하는 대상자를 선발하는 것이 중요하다.
 
4) 협력기관 처우연결망 구축 전략
 
기본적인 원리는 개별 보호관찰소 단위에서 형성되는 연결망을 하나의 협력 팀 속으로 끌어들이는 것이다. 다기관 처우연결망이 구축되려면 다음과 같은 조건들이 충족되어야 한다.
첫째, 협력팀의 역할과 기능은 가시적이고 분명하게 규정되어야 한다. 자신들의 존재를 드러내고 지방적으로 지역적으로 무엇을 하고 있는지를 자각할 필요가 있다. 공통의 비전과 목표가 실제 협력기관의 실천방안과 통합되는 데는 상당한 어려움이 뒤따른다. 공유되는 전망이 없거나 협력적 보호관찰의 필요성에 대한 이해가 부족하다면 협력 프로젝트의 효과는 기대하기 힘들다.
둘째, 전략적 리더십이 필요하다. 피해자와 지역사회를 범죄로부터 보호하고 가해자들의 사회적응을 돕는 일이 전략적 수준에서 논의되어야 한다. 로비활동이나 핵심영역 및 제안에 대한 공통의 전략들을 제공하는 데 있어 리더가 필요하다. 협력팀의 리더는 프로젝트의 전반적인 장애요인들을 검토해야 한다. 진취적인 리더십을 발휘하기 위해서는 프로젝트에 대한 비전이 뚜렷해야 하며, 그러한 비전을 다른 협력기관들이 공유할 수 있도록 설득해야 한다. 현실적으로 보호관찰소가 리더십을 갖는 것이 좋다.
셋째, 다기관 협력프로젝트의 성공적인 수행을 위해서는 참여기관들간의 역할분담이 체계적으로 이루어져야 한다. 설령 역할정의가 내려졌다고 하더라도 현장상황에서는 그것들이 모호해지는 경우가 더러 있다. 때문에 공유할 수 있는 역할에 대한 사전 훈련이 필요하다. 협력기관의 보호관찰 비전문가들(자신의 분야에서는 전문가들일지 모르지만)을 위한 정책개발 및 실천강령들을 마련하는 일은 보호관찰소의 중요한 역할이 된다.
넷째, 협력 프로젝트 추진 예산과 프로젝트를 수행할 장소가 마련되어야 한다. 협력기관들의 역할을 적절히 분배하고 한 장소에서 처우가 이루어질 수 있도록 독립적인 건물이나 시설을 확보하는 것이 좋다. 이 건물은 총괄적인 처우가 가능하도록 일종의 ‘종합병원’과 같은 기능을 수행해야 한다.
다섯째, 정보공유, 자문, 의사결정들을 위해 서로 대면할 수 있는 의사소통 전략이 필요하다. 협력 팀을 관리하는 집행부는 협력기관들에게 가용한 자원들을 안내하고 이에 대한 정보를 제공해야 한다. 뿐만 아니라 기관간 의견조율을 전담할 조정자의 역할과 조율방식이 정해져야 한다. 이들은 기관협력관계 개선에 상당한 전문지식을 보유한 사람들이어야 한다.
여섯째, 견고한 파트너십이 구축되어야 한다. 이를 위해서는 협력기관들 간의 모임을 정규적으로 개최해야 한다.
일곱째, 성공적인 프로젝트를 위해서는 충분한 자원과 재정이 필요하다. 지속적이고 안정적인 자금 확보의 방법들을 개발해야 한다. 사회복지 공동기금 모금회, 보건복지부, 여성부, 교육인적자원부, 문화관광부, 청소년위원회, 대기업에서 운영하는 사회복지기금이나 기타 민간재단 등을 적절히 활용해야 한다. 보호관찰소에서는 그러한 자금에 접근할 수 있는 정보들을 협력기관들에게 제공할 수 있어야 한다. 집행부(특히 보호관찰소)는 세부적인 자금확보를 위해 관련부처나 민간재단 등을 상대로 적절한 로비활동을 전개해야 한다. 개별적인 보호관찰소들이 경쟁적으로 자금확보를 위해 로비하는 것보다 법무부 보호국에서 일괄적으로 이를 담당하는 것이 대외협상력의 측면에서 효과가 클 것이다.
여덟째, 보호관찰 대상자들의 효과적인 사회복귀, 사회적응을 유도할 수 있는 검증된 프로그램들이 개발되어야 한다. 프로그램 개발과 관련해서 중요하게 고려해야할 사항은 대상자 당사자뿐만 아니라 가족과 친구 등 대상자에게 중요한 영향을 미칠 수 있는 의미 있는 타자들도 프로그램 처우 과정에 포함될 수 있어야 한다는 점이다. 더 나아가서는 가해자와 피해자의 화해와 조정을 이끌어낼 수 있는 보호관찰 프로그램들이 개발되어야 할 것이다.
아홉째, 보호관찰에 대한 전문지식이 없는 다른 기관들로부터 충원된 스태프들에 대한 교육훈련이 요구된다. 이러한 작업을 전담할 전담직원이 배치되어야 한다. 뿐만 아니라 현장에서의 서비스 조달이나 프로그램 진행과 관련해서도 전문적인 훈련이 필요한 경우가 있다.
열째, 협력사업 결과들에 대한 객관적인 평가가 이루어져야 한다. 이를 위해서는 협력기관들 사이의 역할과 기능들을 분명히 규정할 수 있는 협력프로젝트의 프로토콜을 제정해야 한다.
 
5) 사회자본의 확충
 
보호관찰 활동에 지역사회가 활발하게 참여할 수 있으려면 그 기반이 되는 사회자본이 형성되어 있어야 한다. 공적인 신뢰에 토대를 둔 새로운 공동체, 새로운 시민사회는 사회자본의 총량을 확대하는 데 기초가 될 것이다. 새로운 공동체 형성의 조건으로는 첫째, 공동체는 다양성을 통합하는 통일체로서의 역할을 해야 한다. 공동체가 다양성을 통합하는 통일체로 존재하기 위해서는 다원주의의 철학, 곧 서로 다른 견해에 대한 개방된 분위기, 하위공동체들이 그들의 정체성을 유지하면서 보다 큰 목적을 공유할 제도적 장치를 갖추고 있어야만 한다. 둘째, 공동체 구성원들이 핵심적인 도덕적 가치들을 공유해야 한다. 셋째, 공동체는 배려, 신뢰, 협력이라는 이타적 덕을 조장해야 한다. 넷째, 공동체는 구성원들의 자유롭고 자율적인 참여가 있어야만 한다. 다섯째, 공동체 구성원들은 자신의 공동체에 대한 강한 정체성을 지녀야 한다.
이러한 공동체 이념을 바탕으로 사회자본의 확충되기 위해서는 교육과 계몽, 그리고 자발적인 결사체의 활성화와 자치활동에 대한 지역주민들의 적극적인 참여가 요구되며, 정부와 지방자치단체는 지역의 자발적 결사체가 발전할 수 있는 물적인 토대를 구축해야 할 것이다.