국문요약 13

제1장 서 론 23

제1절 연구의 목적 23
제2절 연구의 범위와 방법 28

제2장 정치자금관련 범죄에 관한 외국입법례 31

제1절 영 국 31
Ⅰ. 개요 및 연혁 31
1. 개 요 31
2. 연 혁 32
Ⅱ. 정치자금제도의 주요내용 40
1. 정치자금의 종류 40
2. 정치자금의 수입․지출 및 회계보고 40
3. 국고보조금제도 41
Ⅲ. 정치자금관련 금지․제한 사항 43
1. 후보자의 선거자금 관련 43
2. 정당의 정치자금 관련 44
Ⅳ. 벌 칙 47
1. 선거자금 관련 47
2. 정당자금 관련 51
제2절 미 국 57
Ⅰ. 개요 및 연혁 57
1. 개 요 57
2. 연 혁 58
Ⅱ. 정치자금제도의 주요내용 73
1. FECA의 주요내용 73
2. 내국세법상의 정치자금관련조항의 주요내용 78
Ⅲ. 금지․제한 사항 80
1. 기부(기증)행위 제한 80
2. 정당위원회의 수입행위 제한 80
3. 정치자금지출 관련 금지․제한 81
4. 회계보고 관련 금지․제한 84
5. 정부계약체결자의 기부 등 위법행위 89
Ⅳ. 대통령선거보조금 관련 벌칙 93
1. 개 요 97
2. 보조금 수령․지출관련 벌칙 98
3. 기타의 범죄 103
제3절 독 일 112
Ⅰ. 개요 및 연혁 112
1. 개 요 112
2. 연 혁 112
Ⅱ. 정치자금제도의 주요내용 117
1. 정치자금 수입 117
2. 정치자금의 지출 121
3. 정치자금의 회계보고 및 공개 122
Ⅲ. 정치자금관련 금지․제한 사항 123
1. 개 요 123
2. 회계보고 형식 124
3. 기부금의 관리 및 공개 125
4. 하원의장의 회계보고 검사 125
Ⅳ. 벌 칙 126
1. 개 요 126
2. 정당법상 정치자금 범죄 126
3. 형법상 정치자금 범죄 129
제4절 일 본 131
Ⅰ. 개요 및 연혁 131
1. 개 요 131
2. 연 혁 132
Ⅱ. 정치자금제도의 주요내용 141
1. 정치자금규정법의 기본이념 141
2. 정치단체와 정당 142
3. 정치자금의 수입과 지출 146
4. 정치자금의 수입․지출보고 148
Ⅲ. 정치자금관련 금지․제한 사항 148
1. 금지․제한 제도의 도입 148
2. 기부의 양적 제한 149
3. 기부의 질적 제한 154
4. 기부의 알선 등에 관한 제한 157
5. 정치자금파티의 대가지불에 관한 제한 158
6. 공직선거법 제199조에 있어서의 기부의 금지 159
Ⅳ. 벌 칙 160
1. 개 요 160
2. 신고 전 기부의 수령 또는 지출의 금지위반의 죄 162
3. 회계처리에 관한 각종 규제위반의 죄 162
4. 수지보고서의 제출 해태 등의 죄 165
5. 기부의 양적 제한 위반 등의 죄 166
6. 기부의 질적 제한 위반의 죄 166
7. 기부의 알선 등에 관한 제한위반의 죄 168
8. 정치자금파티의 대가지불에 관한 제한위반의 죄 169

제3장 한국의 정치자금관련 범죄에 관한 입법례 171

제1절 개요 및 연혁 171
1. 개 요 171
2. 연 혁 171
제2절 정치자금제도의 주요내용 187
1. 정치자금법의 기본이념 187
2. 정당․후보자 190
3. 정치자금의 수입과 지출 194
4. 정치자금의 회계보고 206
제3절 정치자금관련 금지․제한 사항 208
1. 정치자금을 기부할 수 없는 자 등 209
2. 특정행위를 조건으로 한 기부제한 209
3. 기부의 알선에 관한 제한 210
4. 비밀누설의 금지의무 210
제4절 벌 칙 211
1. 개 요 211
2. 정치자금부정수수죄 212
3. 각종제한규정위반죄 215
4. 각종의무규정위반죄 219
5. 감독의무해태죄 등 228
6. 과태료의 부과징수등 231

제4장 정치자금범죄에 관한 개선방안 235

1. 각국의 제도에 대한 평가 235
2. 정치자금개념의 명확화 236
3. 정당과 공직후보자의 자금의 통합 237
4. 정치자금 수입․지출 및 회계보고에 관한 책임 238
5. 법정외의 방법에 의한 정치자금수수죄 240
6. 정치자금범죄의 공소시효와 선고형량 240
참고문헌 243

영문요약 245

1. 연구의 목적
 
본 연구의 목적은 불법정치자금의 수수를 예방하여 정경유착의 고리를 끊음으로써 정치발전을 이룩할 수 있도록 정치자금관련 범죄에 관한 벌칙분야의 제도적 장치를 개선하는데 기여하려는 것이다.
오늘날 민주주의 국가에서의 의회정치는 “선거제도”와 “정당제도”라는 양축에 의하여 유지되고 있다고 할 수 있으며, 이를 유지하기 위해서는 비용이 소요되는데 그 비용이 선거비용과 정당비용이다. 그리고 양자를 포괄하여 정치자금이라고 할 수 있는데, 정치자금은 흔히 “민주주의의 비용(Cost of Democracy)” 또는 “정치의 모유(Mother's Milk of Politics)” 그리고 “정치의 원동력(Dynamics of Politics)”이라고도 하며, 동시에 정치부패의 원인도 되기도 하기 때문에 이를 “민주정치의 필요악(necessary evil)”이라고도 한다. 이를 종합하면 정치자금은 민주주의를 유지하기 위한 필요비용이면서 정치부패의 원인이라고 할 수 있다.
그렇다면, 정치자금은 왜 필요한가? 대의제 민주주의하에서 유권자의 대표자인 의원은 유권자로부터의 여론수렴활동, 수렴된 의견의 정책에의 반영활동 즉 입법활동 등의 의정활동, 의정활동 결과를 유권자에게 보고하는 활동이나 이들 활동에 부수된 활동, 그리고 다음 선거에서의 선거운동 등을 하여야 하는데 여기에는 돈이 들어갈 수 밖에 없다는 것이다.
이와 관련 정치자금의 조달과정에서의 범죄는 선․후진국을 막론하고 비일비재 하며, 오늘날까지 근절되지 않고 있다. 예들 들면 정치자금 수입측면에서 외국의 검증된 사례를 보면, 1950년 독일 수도 결정과정에서 발생된 부정, 1966년 장갑차 HS30을 판매하는 과정에서 생긴 부정, 1980년 록히드 사건과 1983년 플리크 사건이 그것이다. 한국의 경우도 근래 대표적인 예로 1980～90년대에 발생했던 큰 사건들을 생각해 보면 크고 작은 부정비리사건은 헤아릴 수 없으며 표면화되지 않았을 사건들을 고려해 본다면 총체적 부정이라는 말이 어색하지 않을 것이다. 정현준게이트, 진승현게이트, 이용호게이트, 윤태식게이트 등 각종 “게이트사건”, 수서사건, 전(全)대통령 비자금사건, 노(盧)대통령 비자금사건, 장학로 청와대부속실장 사건, 한보사건, 김현철 비리사건 그리고 국민의 정부에서의 임창렬 경기지사 비리사건, 2002년 제17대 대통령선거관련 한나라당의 차떼기와 무기명채권 등 불법정치자금사건을 들 수 있다.
불법정치자금관련 사례를 보면, 불법정치자금의 예방과 근절의 필요성이 절실하다. 그럼에도 불구하고 지금까지 이에 대한 연구는 별로 없었는데 이는 정치에 대한 국민의 무관심과 또한 관심 있는 학자 등 관계자라고 하더라도 정확한 자료를 얻기가 쉽지 않았을 것이 하나의 제약요인으로 되어왔기 때문이다. 그렇기 때문에 본 연구는 이러한 불법정치자금에 대한 연구의 일환으로서 주요 외국의 정치자금에 관한 범죄유형들과 한국의 정치자금법상 범죄유형을 비교․검토하여 개선방안을 제시해 보고자 하는 것이다.
 
2. 연구의 범위와 방법
 
본 연구의 범위는 우리나라 정치분야 즉 선거․정당 및 정치자금분야에 있어서 불법정치자금에 대한 형사적 규제이다. 정치자금관련 범죄에 관한 보편적인 이론구성을 위해서는 보다 많은 입법례와 사례를 분석대상으로 하는 연구와 또 이에 대한 규제수단별 파악이 바람직할 것이다.
따라서 본 논문에서는 보다 효과적인 분석을 위하여 연구대상을 다음과 같이 공간적인 면에서 주요 외국의 범죄유형과 시간적인 면에서 그에 관한 입법연혁으로 한정하였다. 첫째, 공간적 범위로서 정치자금관련 범죄에 관하여 대표적으로 공명선거가 정착되었다고 하는 영국, 물․량면에서 돈에 의한 선거․정치를 한다고 하는 미국, 회계집행이 투명하다는 독일과 돈에 의한 파벌정치를 한다는 일본의 입법례를 살펴본다. 이와 같이 4개국의 입법례를 연구대상으로 한 것은 세계적으로 대부분의 나라가 그 나라에 고유한 정치발전과정과 국민의식이 있다는 점을 인정하더라도 이들 주요 선진국의 제도를 어느 정도 도입․발전시켜가고 있다고 판단했기 때문이다.
다음으로 범죄유형으로는 불법정치자금에 대한 소극적 보호정책인 규제유형으로 한정하였다. 정치자금관련 범죄의 예방을 위한 규제수단으로는 보통 정당․후보자와 일반국민에 대한 홍보․계도, 정보제공과 교육, 소속정당에 의한 내부통제의 유도, 그리고 각종 법규와 같은 공식적 법규에 의해 직접적으로 통제하는 제재적 수단 등이 있는데, 본 연구에서는 이중 제재적 수단 즉 벌칙이 보편적인 규제수단으로 활용되고 있는 점에 착안하여 이를 연구대상으로 택하였으며, 그런 의미에서 정치자금에관한법률(이하 “법” 또는 “정치자금법”이라 약칭함)중 제30조 이하의 벌칙을 주된 연구분석대상으로 삼았으며, 그 밖에 간접적인 관련성이 있는 공직선거및선거부정방지법(이하 “공선법”이라 약칭한다)과 정당법을 보완적으로 다루었다.
둘째, 시간적 개념으로서는 2004. 3. 12 개정된 현행 정치자금법을 대상으로 분석하며, 연혁적으로는 관련법의 제정부터 현재의 최종 개정때까지의 배경과 주요내용을 대상으로 하였다.
본 연구에서의 연구방법은 정치자금관계법규집, 정치자금제도와 관련된 국내학계 및 대검찰청과 선거관리위원회가 발간한 논문 및 단행본 등과 외국의 정치자금관계법규집 및 국내․외의 선거관계 자료 등 문헌자료의 수집․분석에 주로 의존하였다. 그리고 정당․후보자 등의 인식이나 태도 부분에 대해서는 선거관리위원회 및 여론조사기관․언론기관 또는 학계에서 행한 여론조사결과 등을 이용하였고, 국제단체와 관련해서는 현지에 출장하여 관계자와 회의․자료수집 및 관련 단체의 홈페이지를 검색하는 방법으로 자료를 구하였다.
 
3. 각국의 정치자금관련 범죄 개요
 
본 연구에서 영국․미국․독일․일본과 한국의 정치자금관련 범죄에 관한 법적 제도를 비교․검토한 바에 의하면, 각국의 제도가 모두 다르다는 것을 볼 수 있었다. 이는 연역적으로 그 나라의 정치발전 과정에서 정치․경제․사회․문화적인 구체적인 영향요인이나 제도적 심리적 요인 기타 시민의식 등 정치자금관련 범죄에 영향을 미치는 요인들의 차이에서 비롯되었음을 알 수 있었다.
정치자금은 처음에는 정당하지 못하고 비공개적이며 기득권층의 전유물인 점 때문에 양성화 법제화 되지 못하고 이를 의도적으로 무시하여 왔다. 그러다가, 일반 시민에게까지 선거권이 확대되고 정당이 적대시 단계와 용인의 단계를 지나 합법화 단계와 보호․육성의 단계에 이르자 정당의 정치활동이나 후보자의 매수비용 등으로 정치자금의 수요가 폭증하고 부패행위의 사회적 심각성이 지적되면서 공론화되었다. 그 법제정을 통한 제도의 도입과정에서도 보수당과 자유당, 여당과 야당, 대정당과 소정당 등 각 정파의 이해관계 때문에 원리원칙에 입각한 공명정대한 입법이 되지 못하고 타협에 의한 꿰어 맞추기식 입법을 피할 수 없었고, 이러한 행태는 오늘날까지도 일관되게 계속되어 오고 있다.
그럼에도 불구하고 현재까지 입법과정에서 우여곡절은 있지만 정치자금을 질적 양적으로 제한하고 그 수입․지출내역을 공개하도록 하고 있으며, 일반시민들이 그 공개된 정보에 언제나 접근이 가능하도록 하고, 위법한 정치자금에 대하여는 제재를 가하는 등 정치자금의 원활한 조달과 투명성 확보라는 두 가지 명제를 위하여 정치자금제도가 발달되어 왔다.
4. 정치자금개념의 명확화 필요
 
17대 국회의원선거를 앞두고 2004. 3. 12 개정된 현행 정치자금법(법률 제7191호)상 “‘정치자금’이라 함은 당비․후원금․기부금․보조금․후원회의 모집금품과 정당의 당헌․당규등에서 정한 부대수입 기타 정치활동을 위하여 정당, 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자, 후원회․정당의 간부 또는 유급사무직원 그 밖에 정치활동을 하는 자에게 제공되는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건과 그 자의 정치활동에 소요되는 비용을 말한다.”고 정의하고 있다.
이는 종전의 규정보다 상세하게 규정한 것은 법해석자나 법적용자 및 그 적용 대상자를 위해서 진일보한 것이라고 할 수 있다. 그러나 이는 정치자금을 “정치활동을 위하여 정치활동을 하는 자에게 제공되는 금품과 그 자의 정치활동에 소요되는 비용”으로 한정하고 있어, 후원금을 생활보조비․병원비․차량구입비 등을 위해서 제공한 경우 정치활동과 관련된 것이 아니므로 정치자금의 규제대상이 아닌 것이 된다.
이는 정치인들에 대해서 차비를 대신 지불하거나 물건값을 할인해 줘도 그 차액만큼을 모드 정치자금 기부로 보고․공개토록 하고 있는 선진국의 관행과 비교한다면 너무 지나치게 정치자금 규제의 대상을 좁게 가져가는 것이라고 할 수 있다. 따라서 정치인에게 제공되는 모든 돈은 정치자금으로 간주하고 기부와 관련된 규제의 적용대상이 되도록 하여야 한다.
 
5. 정당과 공직후보자의 자금의 통합
 
미국과 독일의 경우 정당의 활동자금과 공직후보자의 선거운동자금을 구분하지 아니하며, 정당의 정치활동자금이 곧바로 후보자의 선거운동자금이다. 영국의 경우에도 2002년도 “정당․선거 및 국민투표법(Political Parties, Elections and Referendum Act 2000)”에 의하여 정치자금제도를 대폭 수정한 결과 이를 통합해가고 있다.
이러한 비용통합제도는 우선 대의제 민주정치가 정당본위에 기초한다는 데서 이유 있다고 본다. 오늘날 정당활동의 거의 대부분이 공직선거 특히 대통령선거와 비례대표선거를 보더라도 득표활동에 관련된 것이기 때문이고, 다음으로 정당의 간부와 공직선거의 후보자를 법적인 인격의 구분은 별론으로 하고 이를 실질적으로는 동일체로 취급해야 하기 때문이며, 후보자가 지출한 비용이 경우에 따라서는 정당비용인지 후보자선거운동비용인지 구분하기 곤란하여 공직선거법을 적용할 것인지 정치자금법을 적용할 것인지 등 법적용에 불합리한 점이 있다는 것이다. 따라서 정당만의 고유한 영역과 그에 소요되는 자금은 별도로 인정하더라도 대부분의 자금을 통합하여 취급하는 것이 타당하다. 또한 선거법과 정치자금법의 통합도 검토해 볼 필요가 있다.
 
6. 정치자금 수입․지출 및 회계보고에 관한 책임
 
진정한 의미에서 어떤 행위에 대한 책임을 묻기 위해서는 원칙적으로 그 행위에 대한 장악능력 즉 권한이 있을 것이 전재하여야 한다. 주어진 권한도 없는데 결과에 대한 책임을 묻는다는 것은 정당성이 결여된 것이다.
정치자금의 수입과 지출 및 회계보고 등 정치자금의 관리에 있어서 한국은 정당자금은 정당의 회계책임자가, 후보자의 선거자금은 그의 회계책임자가 배타적으로 담당한다. 반면에 영국은 정당의 선거운동을 지휘․감독하는 선거사무장(party's election agent)이 회계책임자이고, 독일은 정당의 당부마다 당무에 관한 정책결정과 집행을 담당하는 3인 이상으로 구성되는 이사회(Vorstand)가 회계보고 등 회계책임자이며, 미국은 후보자의 수권정치위원회(PAC)의 회계책임자가 담당한다. 이들은 지출의 원인이 되는 정당활동에 관한 업무결정이나 선거운동 방법의 결정 등 수입․지출의 원인행위를 할 권한이 주어져 있다.
정치자금의 수수내용이나 회계보고에 대하여 제도적으로 책임을 묻기 위해서는 그가 실질적인 권한을 가지고 또한 이를 행사할 수 있는 경우에 가능하고도 타당할 것이다. 정치자금의 불법적 모금과 관련해서 실질적인 활동이나 로비는 정당의 대표자나 후보자가 하고 그의 회계책임자의 역할은 대표자나 후보자가 모금해 준 자금의 기록․관리에 불과하다면, 회계책임자에게 불법적 모금에 대한 책임을 묻기가 어려울 것이다. 또한 정치자금의 집행에 있어서도 유권자 매수를 위한 의사결정은 정당의 대표자 등이 하고 회계책임자는 단순히 지출행위만 하는 경우에도 마찬가지이다. 허위의 회계보고에 관해서도 그 수입․지출의 연장선상에 있는 문제로 볼 수 있다.
그 점에서 본다면, 영국의 경우는 실질적으로 캠페인을 기획하고 지휘하는 선거사무장이, 독일은 정당의 이사회가, 미국은 수권정치위원회의 회계책임자가 회계업무를 처리하게 하는 점에서 실질적 권한과 책임이 일치되어 있다고 볼 수 있다.
한국의 경우 예를 보면 지난 제16대 대통령선거 관련 불법정치자금의 수수와 관련해서 중앙당의 회계책임자보다는 그 보조자에 불과한 따라서 법률적 의미에서는 도구나 사자(使者)에 지나지 않은 재정국장이 먼저 구속되었다거나, 국회의원선거에서 당선자를 위해서 희생양을 자처하는 사례를 보면 정치자금에 관한 실질적 행위자와 회계책임을 지는 자가 일치하지 않는다는 것이다. 그러므로 제도적으로 정치자금의 모금이나 집행, 회계보고 기타 정치자금에 관한 실질적인 행위를 하는 직책과 회계책임자를 일치시켜 주는 것이 책임소재를 보다 분명히 할 수 있는 방안이 될 수 있을 것이다.
 
7. 법정외의 방법에 의한 정치자금수수죄
 
정치자금법 제30조제1항에 의하면, “이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당․후원회․법인 기타 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.”고 규정되어 있다.
행위자에게 형사적 책임을 묻기 위해서는 구성요건이 명확해야 한다. 그럼에도 본 조는 부정수수죄의 구성요건으로 “이 법에 정하지 아니한 방법으로” 정치자금은 수수하는 행위를 처벌하는 것으로써 이처럼 포괄적으로 규정하는 것은 구성요건이 명확하다고 보기 어려워 처벌법규의 명확성의 원칙에 배치될 수 있다고 본다.
 
8. 정치자금범죄의 공소시효와 선고형량
 
가. 공소시효
 
현행 정치자금법상 부정수수죄인 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자의 법정형량은 5년 이하의 징역으로 그 공소시효는 3년이고, 특정범죄가중처벌법(특가법)상 수뢰액이 5천만원 이상인 뇌물죄의 경우 법정형량은 무기 또는 10년 이상의 징역으로 그 공소시효는 10년이다. 그리고 최근 신문보도에 의하면, 검찰은 ‘조동만게이트’에 연루된 정치인들에 대한 수사결과를 발표했는데 그 주요내용을 보면 받은 돈의 대가성을 확인하지 못해 공소시효가 10년인 특가법상 뇌물죄는 이를 적용할 수 없었고 정치자금법을 적용하려니 공소시효가 경과하여 불기소하게 됐다고 발표했으며, 검은 돈을 수억원씩 받은 정치인들에게 면죄부를 줘야 하는 곤혹스러운 입장이지만 도리가 없다는 것이다.
이와 관련 불법정치자금을 받은 정치인을 처벌하기 위해 만든 법이 정치인을 봐주는 것은 부당하므로 뇌물죄 수준으로 단죄해야 한다는 여론의 지적이 있다.
고액의 불법 정치자금을 받은 정치인에 대하여 그 대가성의 확인여부에 따라 대가성이 확인되면 특가법을 적용하고 확인되지 않으면 정치자금법을 적용하게 되는 것은 불합리하다. 특히 국회의원이 관련된 판결에서 대법원은 국회의원의 뇌물혐의에 대해 유죄를 인정한 원심을 확정하면서 한보사건에서 확립된 “포괄적 뇌물죄”를 다시 확인했는데, “특별히 청탁의 유무, 개개의 직무행위의 대가적 관계를 고려할 필요가 없으며, 그 직무행위가 특정된 것일 필요도 없다”는 판례를 감안해 볼 때 정치인의 불법정치자금 수수와 특가법상 뇌물죄의 형량이나 공소시효 등 처벌에 있어서 균형을 맞추는 것이 평등원칙을 확보할 수 있다고 할 것이다.
 
나. 선고형량
 
최근 참여연대의 ‘사법감시센터’는 불법정치자금 정치인 재판결과 및 양형사유 분석결과를 발표한바 있다. 여기에서 법원의 형량의 관대화와 불공평을 제시하면서 양형사유제시가 일관성이 없이 재판부의 성향과 자의적인 판단 등에 의해 이루어지고 있다고 지적하고 있다.
이와 관련하여, 법원이 ‘화이트칼라 범죄’가 초래하는 사회적 유해성에 대해 보다 심각하게 고민해야 하고, 현상적으로 보이는 양형차이에 대하여 법원은 구체적이고 합리적인 근거를 제시해야 한다는 학계와 여론의 지적이 있었다.
또한 참여연대의 발표에 의하면, 이러한 불합리한 양형실태는 양형합리화를 위하여 다각적인 제도도입(예컨대 판결전 조사제도, 양형기준제 및 양형정보시스템 등)의 필요성과 시급성을 보여준 것으로써 항소심이 구체적인 사건의 양형에 대한 시정기능을 담당할 수 있도록 판결서에 범죄의 정상(情狀)이나 양형의 이유를 명시하도록 하자는 의견은 그 반영여부를 검토할 필요가 충분히 있다고 본다.