국문요약 1

제1장 서 론 1
제1절 문제의 제기 1
제2절 연구범위와 방법 5

제2장 경찰체제와 경찰활동 이론 9
제1절 경찰과 경찰활동의 개념구분 9
제2절 경찰 및 경찰활동 모델 11
1. 경찰체제 구분의 기준: 명령의 집권성과 조직의 복수성 12
2. 경찰활동체제의 세 유형과 장단점 19
3. 지역별 경찰활동 비교 연구 24
4. Ponsaers의 경찰활동모델 연구 28
제3절 논의의 종합: 자치경찰제도의 의미 35

제3장 주요국 자치경찰제도와 사례연구 39
제1절 영 국 39
1. 정치행정체제와 지방자치 39
2. 자치경찰의 역사 43
3. 자치경찰의 조직과 경찰활동 50
4. 자치경찰 사례연구: 포츠머스 경찰서 68
제2절 미 국 77
1. 정치행정체제와 지방자치 77
2. 자치경찰의 역사 82
3. 자치경찰의 조직과 경찰활동 88
4. 자치경찰 사례연구: 브라이튼타운 경찰서 103
제3절 프랑스 109
1. 정치행정체제와 지방자치 109
2. 자치경찰의 역사 111
3. 자치경찰의 조직과 경찰활동 114
4. 자치경찰 사례연구: 뇌이시와 노르도의 자치경찰 125
제4절 독 일 133
1. 정치행정체제와 지방자치 133
2. 자치경찰의 역사 135
3. 자치경찰의 조직과 경찰활동 137
4. 자치경찰 사례연구: 프랑크푸르트 지방경찰청과 질서행정청 143
제5절 이탈리아 159
1. 정치행정체제와 지방자치 159
2. 자치경찰의 역사 162
3. 자치경찰의 조직과 경찰활동 165
4. 자치경찰 사례연구: 라치오주 로마시자치경찰 173
제6절 스페인 181
1. 정치행정체제와 지방자치 181
2. 자치경찰의 역사 183
3. 자치경찰의 조직과 경찰활동 185
4. 자치경찰 사례연구: 카탈로니아 자치경찰 192
제7절 이스라엘 202
1. 정치행정체제와 지방자치 202
2. 국가경찰의 역사 205
3. 국가경찰조직과 경찰활동 210
4. 자치경찰 사례연구: 라아나나시 222
제8절 일 본 230
1. 정치행정체제와 지방자치 231
2. 자치경찰의 역사 233
3. 자치경찰의 조직과 경찰활동 238
4. 자치경찰 사례연구: 사이타마현 259
제9절 주요국 자치경찰의 비교 268
1. 자치경찰조직과 경찰활동 268
2. 자치경찰환경과의 관계 273

제4장 우리나라 자치경찰법안의 고찰 277
제1절 우리나라 자치경찰제도의 논의과정 277
1. 우리나라 국가경찰제도 현황 277
2. 자치경찰제 추진의 경과 279
제2절 우리나라 자치경찰법안의 주요 내용 284
1. 자치경찰조직 285
2. 인 사 288
3. 기관간의 관계 289
제3절 주요 쟁점의 검토 292
1. 자치경찰제 도입의 필요성 여부 292
2. 시행단위의 문제 302
3. 사무배분의 문제 306
4. 기타 문제들 306

제5장 결 론 310

참고문헌 314

영문요약 314

부 록 314

우리나라 경찰은 조직의 내․외부적 환경변화에 따라 새로운 제도설계와 운영의 효율화라는 과제에 직면해 있다. 무엇보다도 우리 경찰이 직면한 여러 변화 중 최근 가장 큰 관심과 논쟁이 되고 있는 것은 자치경찰제 도입과 수사권조정문제이다. 즉 현 정부는 지방분권을 실현하고 주민중심의 치안을 확보하기 위해 자치경찰제 도입을 추진하는 한편, 대통령 선거공약 사항으로 민생치안범죄에 대한 경찰의 독자적 수사권을 인정하려 하고 있다. 그러나 자치경찰제 도입과 수사권조정문제 모두 순탄하게 진행되고 있지 못하다. 본 연구는 이러한 두 가지 개혁 아젠다 중 자치경찰제에 초점을 맞추어 연구를 진행하였다. 사실 자치경찰에 대한 국내 연구는 적지 아니 축적되어왔다. 그럼에도 본 연구는 경찰(the police)로서의 자치경찰과 경찰활동(policing)으로서의 자치경찰을 구분하고, 사회환경(혹은 자치경찰환경)과 자치경찰간의 관계를 고찰하며, 자치경찰에 대한 정부안이 어느 정도 구체화된 상태에서 그에 대한 평가성 연구를 수행한다는 점, 그리고 기존 영․미․일․독 등 사례연구 대상국가의 정형성에서 탈피하였다는 점에서 기존 연구와 차별화 된다. 본 연구는 기본적으로 문헌연구에 의존하였으며, 이를 보완하기 위해 가능한 범위 내에서 관련 연구자 및 실무자에 대한 인터뷰를 진행하였다. 특히 현지 일선자치경찰의 실태에 대해서는 관련 웹사이트 자료가 많이 이용되었다.
본 연구는 서론에 이어 제2장에서 이론적 연구를 진행하였다. 즉 경찰은 어떤 하나의 특정한 종류의 사회제도를 가리키는 반면에 경찰활동이란 구체적이며 특수한 사회적 기능들을 수행하는 과정들의 집합을 의미한다고 전제한 후 관련 경찰체제 및 경찰활동 모델에 대한 대표적 연구를 살펴보았다. Bayley(1985)는 국가별 경찰체제의 구조를 적절히 분석하기 위해서는 명령의 집권성이라는 개념과 명령의 수라는 개념이 구분되어야 한다고 전제한 후 각국의 경찰제도를 분석하였음이 특징이다. Baker, Hunter & Rush(1994)는 경찰제도의 설계가 국가의 범죄 통제에 따른 국민의 일반적 자유의 손실과 국민의 범죄피해에 따른 자유의 손실간의 함수로 결정된다고 보았다. 즉 국가 마다 갖는 양자에 대한 가중치에 따라 경찰제도가 설계된다고 보았고, 이들은 분절적 체제, 집권적 체제, 통합 체제라는 3가지 형태의 경찰활동모델을 제시하고 있다. Mawby(2003)는 각 국가의 지역별 차이와 역사적 경험상 차이에 기초를 두고 경찰활동을 잉글랜드와 웨일즈 모델, 유럽대륙 모델, 식민지 사회 모델, 중앙 및 동부 유럽 모델, 북미 모델, 동아시아 모델이라는 6가지 모델로 분류하여 그 특징을 서술하고 있다. Ponsaers(2001)의 연구는 한 국가가 취하고 있는 공식적 제도 유형과는 별개로 일반 범주에 있어 군 관료제 모델, 법적 경찰활동 모델, 지역사회경찰활동 모델, 그리고 공-사 분절 모델이라는 4가지의 형태의 경찰활동모델을 제시하고 있다. 이러한 이론적 논의는 자치경찰제도의 의미를 좀 더 동태적으로 파악할 수 있는 계기를 제공해 준다는 데 그 의의가 있다. 즉 어떠한 국가의 경찰제도라도 ‘자치성(自治性)’을 기준으로 그 심도(深度)를 파악할 수 있다는 것이다. 이는 이전의 논의처럼 단순히 자치경찰제도를 어느 국가가 채택하고 ‘있다 없다’의 차원에서 접근하는 것이 아니라 자치성이 ‘어느 정도’나 되는지를 알 수 있게 해준다는 점에서 그 의의가 있다.
본 연구의 제3장에서는 8개국의 자치경찰제도에 대해 고찰하였다.
영국의 근대경찰조직은 1829년 런던광역경찰청의 창설에서 시작되었고, 1835년 지방자치단체법, 1839년과 1840년의 카운티 경찰법을 통해 지방자치경찰조직의 확대를 가져왔다. 이후 1946년과 1964년의 경찰법, 1972년 지방정부법에 따라 자치경찰은 병합과 관할구역 변화를 경험하였고, 1974년 4월 내무부는 자치경찰을 현재와 같은 총43개의 지방경찰청으로 구성시켰다. 영국의 자치경찰제도는 내무부, 지방경찰위원회, 지방경찰청장 간에 책임을 분산시키는 3각 구조(tripartite structure)로 특징 지워진다. 영국의 내무부는 우리나라의 법무부와 유사한 지위를 갖고 있으며 경찰제도에 대한 총괄적인 기획․통제 기능을 담당하고 있다. 지방경찰위원회는 지역의 대표자로 구성되어 해당 지방경찰청 업무의 우선순위를 결정하고 지방경찰청장의 임면을 견제하고 있다. 집행기관으로서 지방경찰청조직은 역사적, 지리적 차이에 따라 조직구조 상의 변화가 있어왔지만, 대체로 지방청장의 지휘아래 지방경찰청 본부와 우리나라의 경찰서에 해당하는 BCU로 구성되어 있다. BCU는 지방경찰청에 2-32개가 존재하는데, 평균 6개 정도로 이루어져 있다. 총정규경찰인력은 2004년 말 기준으로 약14만명이 있으며, 그 외 민간인 직원, 교통보조원, 특별경찰관, 보조경찰관 등의 다양한 형태의 경찰이 있어 실질적으로는 20만 이상의 경찰관이 존재하고 있다. 영국의 자치경찰제도와 관련하여 주목할 점은 최근 경찰활동의 국가화 경향이 강화되고 있다는 점이다. 범죄의 광역화에 대응하기 위해 국가범죄대(NCS)와 국가범죄정보원(NCIS)의 기능이 강화되고, 훈련과 정보기술에 있어서도 국가적 수준의 조정을 위해 중앙경찰학교(Centrex)와 경찰정보기술조직(PITO)의 역할이 강조되고 있다. 영국 남부해안도시인 포츠머스 경찰서(햄프셔 지방경찰청 소속)에 대한 사례연구는 실제 자치경찰 내부의 조직구조와 운영상황을 보여준다. 포츠머스 경찰서장은 지역 주민에 대해 직접적으로 정치적 책임을 지지는 않으나, 1998년 범죄와무질서법(Crime and Disorder Act)으로 인해 지방자치단체, 여타의 공공기관이나 공익단체들과 협력체를 구성하고 있으며, 지역패널모임, 경찰지역사회협의체, 범죄예방패널 등의 활동이 강조되고 있음을 보여준다. 이는 비록 영국경찰의 전반적인 운영기조에서 국가화 경향이 강조되고 있으나, 그와 동시에 주민의 참여와 자치단체 등 여타 공공기관과의 협조 또한 강조되고 있음을 보여준다.
미국의 근대경찰은 1830년대와 40년대에 성립되었다. 이는 영국에서 도시화, 산업화, 이민자의 급증에 따른 영향에 따라 법집행을 위한 구체제가 붕괴된 것과 마찬가지이다. 미국의 자치경찰제도는 영국의 유산물이다. 영국의 유산은 미국의 경찰활동에 있어 3가지 특징을 구현하는데 영향을 주었다. 제한된 경찰 권한의 전통, 법집행기관에 대한 지방 통제의 전통, 매우 분권화되고 분절된 형태의 법집행 시스템이라는 점이다. 2000년 기준으로 미국에는 18,000여개의 법집행기관이 있다. 여기에는 12,666개의 지방 경찰서(local police), 3,070개의 셰리프경찰서, 49개의 주(경찰)기관, 1,376개의 특별 구역 경찰기관, 500명 이상의 요원을 고용하고 있는 18개의 연방기관이 있다. 미국에서 전형적인 경찰서는 매우 작다. 전체 기관 중 46.5%의 경찰기관의 고용인원이 9명 이하이며, 전체의 1%도 되지 않는 84개의 커다란 경찰서가 40%의 정규경찰관을 고용하고 있다. 주(경찰)기관은 3가지로 분류된다. 주경찰(state police), 고속도로순찰대(highway patrols), 주수사기관(state investigative agency)이다. 하와이를 제외한 49개의 주(경찰)기관에서 주경찰은 주관할 내에서 교통규제와 범죄수사에 관한 경찰권을 갖으며, 고속도로 순찰대는 주관할 내에서 교통규제를 집행하고 비교통 위반자를 체포하는 권한을 갖는다. 수사와 관련해 주법률은 매우 다양하다. 어떤 주에서는 주 경찰이 일반적인 책임을 지고 있다. 전체 주의 반 정도가 지방경찰에 대해 과학수사 서비스를 제공한다. 셰리프 경찰서는 미국 법집행기관에서 독특한 법적 지위와 역할을 갖는다. 이는 동 기관이 37개 주에서 주 헌법에 의해 규정되어지는 헌법적 기관(constitutional office)이기 때문이다. 셰리프는 2개의 주를 제외한 모든 주에서 선거로 선출된다. 셰리프는 법집행, 재판, 교정이라는 형사사법의 3가지 역할을 모두 수행한다. 셰리프 경찰서는 책임성에 따라 완전 서비스 모델, 법집행 모델, 시민재판적 모델, 교정-재판적 모델이라는 4개의 모델로 나뉘기도 한다. 도시 경찰은 미국의 법집행에 있어 가장 중요한 요소이다. 전형적인 자치 경찰서는 매우 작다. 작은 마을이나 시골의 경찰서는 거대 경찰서와는 다른 맥락에서 운영된다. 도시보다는 범죄가 덜 심각하기 때문에 경찰 서비스에 대한 대부분의 전화는 비형사적이며, 경미한 소란 등에 불과하다. 한 연구에서 보면 교통문제가 25%를 차지하고 있으며, 공공소란과 같은 경범이 19%, 가정불화가 18%, 길 잃은 개 등이 11%를 차지했다. 뉴욕주 내 브라이튼타운경찰서에 대해 사례연구를 진행하였다. 1997년 한 해 동안 브라이튼 경찰서는 40명의 경찰관으로 33,000건의 주민 서비스 요청에 응답하였다. 2000년 브라이튼 경찰서는 K-9 경찰견팀을 처음으로 도입하였고 주민의 기부에 의해서 유지되고 있다. 현재 브라이튼 경찰서는 41명의 정규경찰관과 11명의 민간인이 근무하고 있다. 먼로 카운티경찰서와는 911 시스템을 서로 공유함으로써 상호협조를 꾀하고 있다. 순찰은 브라이튼 경찰서의 가장 큰 부분을 차지하고 있으며, 형사부서는 16세 이상의 용의자와 관련된 사건의 조사를 주로 담당한다. 특히 브라이튼 타운 경찰서는 지역적 특징을 반영하여 동물 통제 업무를 주관하는 부서를 운영하고 있다. 마약남용극복교육(DARE) 프로그램, 학교건널목관리자 프로그램, 시민경찰학교 프로그램 등은 주민과의 접촉을 강화하고 범죄를 예방하는 지역 자치경찰의 목표를 수행하기 위한 프로그램이다.
프랑스 경찰은 크게 국가경찰과 자치경찰로 이분 된다. 국가경찰은 국가공무원으로서 도시지역을 관할하는 국가일반경찰(Police Nationale)과 군인신분으로서 비도시지역의 치안을 책임지고 있는 국가군경찰(Gendarmerie Nationale)로 구성되어 있다. 국가경찰과 자치경찰은 행정경찰기능으로 상호 보완관계를 유지하지만, 사실상 국가 안전과 질서유지 등을 위하여 국가경찰제가 프랑스 경찰력의 주축이다. 그럼에도 프랑스 자치시경찰은 일정한 역할을 담당하고 있다. 프랑스의 자치경찰은 1977년 1월 27일의 꼬뮨법(Code des communes)에 규정되어 있고, 1999년 4월 15일 자치경찰법에 의거 자치경찰제도를 정비ㆍ운영해 오고 있다. 주로 인구 2만 명 이하의 기초자치정부(Commune) 수준에서 국가경찰의 권한을 침해하지 않는 범위에서 공공질서 유지 및 기초정부의 조례 이행 등 제한적 경찰업무를 수행한다. 2002년 1월 1일 통계상으로는 전체 14,300명의 자치경찰 인력이 있다. 이것은 프랑스 국가경찰을 포함한 전체 경찰인력의 5.5%가 된다. 일반적으로 자치경찰 총 인력의 56%가 대도시권 중심으로 근무하고 있다. 자치시경찰은 형사소송법 제21조 제2호에 의해 사법경찰리보이고, 이 자격으로 사법경찰관의 보조, 정보를 수집 등의 직무를 담당한다. 무엇보다도 자치시경찰관은 기본적으로 꼬뮌의 질서와 안전의 예방을 담보하는 책임을 맡고 있다. 자치경찰의 조직과 기능에 대한 자문을 위해 내무장관 전속으로 자치경찰자문위원회를 두고 있다. 자치경찰이 5명이상인 경우 자치단체장과 국가에서 임명한 도지사는, 검사의 의견을 거친 후 행정대법원령으로 규정되는 조정협약을 체결한다. 사례연구 대상이었던 뇌이시의 경우 국가경찰 150명과 자치경찰 36명으로 구성되어 있다. 양경찰은 공동으로 범죄발생 가능지역에 대한 일상적 순찰활동을 전개하면서 국가경찰이 작성한 범죄발생 예상지역에 관련한 정보를 매일 매일 자치경찰에 제공하고 있으며, 범죄소탕을 위한 정기적인 작전정보 및 각종 안전문제에 관한 정보 등을 교환하는 협력적 보완체제를 유지하고 있다. 한편, 프랑스 북부에 있는 노르도에는 6개의 시가 있으며 이들 시 모두 자치경찰을 보유하고 있다. 이 중 릴시에는 10개의 분산된 자치경찰조직이 있으며, 총 150명의 자치경찰관이 범죄예방활동과 교통단속활동을 전개하고 있다.
독일의 경찰은 주경찰과 연방경찰로 나뉜다. 독일기본법 제30조 및 제70조에 의해 경찰조직과 경찰법 등은 각 주(州)의 고유권한으로 되어있으며, 연방경찰은 전국적인 사항, 긴급사태 등의 연방에 관한 경비, 공안 등의 제한된 범위 내에서의 독자적인 임무를 수행한다. 각 주에는 경찰기능을 수행하기 위해 도단위에는 지방경찰청이, 시․군․구지역에 해당하는 행정구역에는 경찰서(Polizeidirektion)가, 읍․면․동에 해당하는 행정구역에는 지구경찰서(Polizeirevier 혹은 Polizeiinspektion) 소속의 파출소(Polizeiposten)가 설치되어 있다. 독일의 지구경찰서는 24시간 순찰근무를 수행하는 조직이며, 파출소는 주간에만 근무를 하기 때문에 이 지구경찰서 소속 일반예방경찰관들만 야간에 관할구역을 순찰한다. 독일의 경우 일반적인 위험방지책무는 각 주에 따라 상이한 방식으로 권한 있는 행정청 및 행정관서에 분배되어 있다. 이 경우 통일체계에 근거하고 있는 주들과 경찰행정청과 질서행정청을 구분하는 주들 간에 근본적인 차이가 나타난다. 바덴-뷔르템베르크, 브레멘, 짜르주와 작센 등과 같이 통일체계를 취하고 있는 주에서는 경찰이 경찰행정청과 집행경찰 혹은 경찰집행기관으로 조직되어 있다. 법률이 달리 규정하고 있지 않는 한 경찰행정청은 집행경찰 혹은 경찰집행기관에게 위임되어 있지 않은 모든 경찰의 직무를 수행한다. 반면 바이에른, 브란덴부르크, 노르트라인-베스트팔렌과 튀링엔 등에서는 경찰의 직무는 원칙적으로 열기주의에 의하여 특정된다. 즉 어떠한 업무가 명시적으로 경찰에게 할당되어 있지 않으면 그에 관한 권한은 질서행정청이 갖는다. 사례연구 대상인 프랑크푸르트 지방경찰청에는 중부, 남부, 북부, 공항 경찰서가 있으며, 중부, 남부, 북부 경찰서는 6개 내외의 지구경찰서를 관할로 하고 있다. 각 지구경찰서의 웹사이트를 통해 살펴본 바에 의하면 독일의 자치경찰은 주의 관점에서 보아 국가경찰조직으로 편제되어 있음에도 불구하고, 실제 그 활동은 각 지역의 특성을 살려 경찰활동을 전개하고 있음을 알 수 있다. 한편, 900여 명의 직원들로 이루어진 프랑크푸르트 질서행정청(Ordnungsamt)은 범죄나 폭력에 관련되지 않은 경찰업무와 교통감독, 벌금, 운전면허담당, 각종허가관리, 분실물센터, 업소의 허가와 감독, 외국인 업무, 행사개최의 총괄 등 다양한 자치경찰업무를 수행하고 있다.
이탈리아 근대경찰은 1852년 사르데니아 왕국의 공안수비대(Corps of the Public Security Guards)에서 기원하며, 1981년 4월 1일의 개혁법 121호에 의해 현재의 국가일반경찰(Polizia di Stato)이 자리 잡았다. 이탈리아 국가경찰은 내무부 소속 국가일반경찰 외에 국방부 소속 군인경찰, 재무부 소속 재무경찰, 법무부 소속 교도경찰, 국립산림경찰대 등이 있다. 자치경찰과 관련하여서는 1986년 3월 7일 법률 제65호 기초자치경찰법에서 자치경찰 조직을 규정하였고 동법을 기본법으로 하여 각 자치정부 별로 자치경찰 조직과 관련된 조례를 제정·시행하고 있다. 자치경찰은 주자치경찰(Polizia Regione), 도 자치경찰(Polizia Provinciale), 시자치경찰(Polizia Municipale, Vigili Urbani)이 있으나 중심이 되는 것은 시자치경찰이다. 시자치경찰은 시 법령의 준수 여부 감시, 자치경찰에 위임된 행정법규 집행 위반사범 단속, 교통소통의 관리 및 공공질서 유지, 범죄예방 순찰, 공공시설의 보호 및 관리, 시민들의 안전 상태와 시민 생활의 질에 대한 감시 등의 활동을 한다. 1981년부터 임명도지사는 치안책임관의 보좌를 받으며, 치안책임관은 관할지역 내 국가경찰국장으로 지역전체의 경찰활동을 조정한다. 또한 지역치안협력위원회는 지역의원과 기초자치정부 시장들로 구성되어 관할구역의 치안서비스를 요구하기도 하고, 자치경찰간 협력체계를 확보하기 위하여 국가경찰력를 필요로 하기도 한다. 사례연구 대상인 로마시 자치경찰의 기원은 중세 군경찰에 까지 거슬러 올라간다. 조직은 크게 총사령부와 도시단체로 구성된다. 총 사령부는 시장이나 그에 의해 임명된 시의원의 방침을 준수하는 동시에, 도시 경찰의 제도적 임무 수행에 있어서 필요한 감독, 지도, 조직, 조정, 감시 등의 역할을 수행한다. 도시 단체는 시 정부 대표의 방침과 총사령관의 명령에 따라, 각 시 정부 내에서, 도시 경찰의 모든 제도적 임무를 수행하며, 임무 시행 시 광범위한 면에 있어서 주도권 및 자주권을 지니는 조직 기구이다. 로마시 자치경찰은 7계급 6,800여 명의 인력으로 구성되어 있다. 도시 경찰에 소속된 자치경찰은 법률과 법규, 행정 법규의 준수의 여부를 감시하고, 자치 경찰에 위탁되어 있는 행정 법규의 집행권에 관련된 위반 사범 단속의 역할을 수행한다.
스페인은 1690년 카탈로니아 지방이 처음으로 전문직 경찰인력을 창설하게 되는데 이것이 현재의 모소스 에스콰드라(Les Mossos d'Esquadra) 자치주경찰이다. 자치주 경찰은 19세기 중반까지 왕성한 활동을 보였으나 점차 나폴레옹의 유럽 및 스페인 침공으로 자치주경찰의 존재가 사라지게 되었다. 이후 1975년 11월 프랑코의 사망으로 민주주의 제도가 부활되면서 스페인은 1986년 경찰조직법(Ley Organica De Fuerzas Y Cuerpos Del Estado De La Seguriadad)을 통해 경찰조직을 중앙정부소속 경찰(국가경찰), 광역자치단체소속 경찰(주자치경찰), 기초단체소속 경찰(기초자치경찰) 3가지로 구분하였다. 국가경찰은 내무부장관 소속의 국가일반경찰과 평시에는 내무부장관의 지휘를 받지만 전시 또는 계엄 하에서는 국방부장관의 지휘를 받는 국가군경찰로 대분된다. 스페인의 헌법은 17개의 지방광역단체와 행정의 기초 단위인 시에 자체 경찰을 보유할 수 있는 권한을 명시하고 있다. 그러나 17개 중에서 현재 카탈로니아, 바스크, 나바라 3개 주만이 자치경찰을 보유하고 있다. 민선 주지사가 경찰관의 임면권을 행사하며, 해당 주에 자체경찰을 보유한 주의 경우는 기초경찰 조정위원회를 통하여 지역 내의 기초경찰에 대한 조정과 감독의 권한을 행사한다. 기초자치경찰의 총 인력 5만 명은 1,700여 개 단위조직으로 구성되어 전체 기초자치정부 중 20% 이상의 기초자치정부가 자치경찰조직을 갖는 것으로 나타나고 있으며, 이는 전체 인구의 90% 이상에 대한 경찰서비스를 제공하는 상황에 해당한다. 지방의 국가경찰과 주자치경찰 간의 협력체계 유지를 위한 국가안전정책위원회(Consejo de Poltica de Seguridad)가 설치되어 있으며, 각 자치주마다 안전위원회(Junta De Seguridad)를 구성할 수 있다. 또한 국가경찰과 자치경찰간 협력체제를 위해 1996년 중앙정부의 내무부와 기초자치정부간연합체 및 도정부연합체 상호간 정부간 경찰협력협약(Convenios de Colaboracion)을 체결한다. 사례연구 대상인 카탈로니아 자치경찰은 카탈로니아 주정부의 사법내무부장관을 정점으로 공공안전담당차관이 지휘하는 시민안전총국이 있으며, 이 시민안전총국의 4개 부국 및 2실 중에서 경찰부국이 카탈로니아 주정부 자치경찰인 모소스(Mossos d'Esquadra)를 총괄 지휘하고 있다. 2004년 현재 카탈로니아 자치주는 41개의 지역(region)으로 구성되어 있으며 일부 남부지방은 아직도 중앙정부 경찰병력이 주둔하고 있으나 2008년까지 모든 카탈로니아 자치주 지역은 주경찰 병력으로 대체될 계획이다. 자치주경찰은 국가경찰을 대신하여 행정관할 지역 내 교통질서 유지 및 사법경찰 기능을 수행하고 있으며, 자치주정부법의 집행 임무 및 지역 내 시민의 안전과 질서유지를 위한 경찰활동을 하고 있다. 카탈로니아주에는 946개 기초자치정부가 있고 모두 200여 개의 기초정부에서 시장의 지휘 하에 기초자치경찰이 활동하고 있다.
이스라엘은 우리나라와 마찬가지로 근대국가 설립 이후 계속 기본적으로 국가경찰체제를 유지해오고 있다. 다만 최근 자치경찰제 논의가 시작되고 우리나라와 유사와 안보환경을 가졌다는 측면에서 이스라엘 경찰에 대해 고찰하였다. 2005년 현재 이스라엘 경찰관은 약 25,000명(여성 약 20%)이다. 우리나라 경찰청에 해당하는 경찰본부(National Headquarters)를 정점으로 하여, 6개의 지구경찰(우리나라 지방청에 해당)과 10개 하위지구경찰(District and Sub-District Commands)이 있으며 그 산하에 80개 경찰서(Police Station)가 있다. 경찰서는 도시 및 지방에서 경찰활동을 수행하며, 각 관할은 하나 이상의 지방자치정부가 속해있다. 또한 국경업무를 관장하기 위해 국경수비대가 경찰청 소속으로 운영되고 있다. 국경수비대는 준군사적 형태로써 자체 조직을 지니고 있으나 지구경찰의 통제를 받는다. 이스라엘 중서부(텔아비브의 북쪽)에 자리 잡고 있는 라아나나시의 자치경찰이 사례연구 대상으로 고찰되었다. 지브 비엘스키(Zeeb Bielski)는 현재 라아나나시 시장으로서 2001년 「 (Towards Municipal Policing in Raanana)」라는 논문을 통해 라아나나시가 어떻게 자치경찰제를 채택하게 되었는지에 대한 과정을 설명하고 있다. 그는 라아나나시가 채택하고 있는 경찰모델을 일종의 “통합경찰활동모델(Combined Policing Model)”로 지칭하면서, 동 모델에 따르면 자치경찰은 국가경찰의 일상적 활동에 대한 보완적 역할을 수행하고 있음을 밝히고 있다. 결론적으로 그는 자치단체의 운영에 있어 자치경찰은 필수적 존재이며, 이의 창설을 통해 시민, 자치단체, 국가경찰 모두에게 편익을 가져다준다고 주장하고 있다. 현재 라아나나시는 국가경찰과 자치경찰이 합동으로 치안활동을 전개하고 있으며, 국가경찰과 자치단체 사이의 주기적인 만남을 통해 다양한 현안이 논의되어지고 있다.
일본의 근대적인 경찰제도 도입은 명치시대(1867-1912) 초기부터 유럽제도를 본보기로 하여 추진되었으며 명치시대 중반에 이르러 제도적으로 완성되었다. 이후 1952년 4월 일본은 미 점령군으로부터 독립한 이래 점령기에 시행되었던 여러 정책들을 재검토하면서 경찰제도를 개혁하였고, 1954년 7월 현재의 일본경찰제도의 근간이 되는 신경찰법을 시행하였다. 신경찰법은 중앙과 지방에 공안위원회를 두고, 동시에 국가공안위원회 관리하에 경찰청을 두었다. 또한 경찰사무를 도도부현에 위임하고 도도부현은 이것에 의해 단체위임사무로써 이를 처리하도록 하였다. 즉 현재의 일본경찰제도는 국가경찰인 경찰청과 자치단체경찰인 동경도 경시청 및 도부현(道府縣)경찰본부로 구성된 이원적 체계이다. 국가경찰인 경찰청은 내각총리대신의 소할하에 국가공안위원회를 두어 관리하고 경찰청장관과 경찰청 산하의 각 관구경찰국장은 도도부현경찰을 지휘․감독한다. 또한 자치단체경찰인 도도부현경찰은 도도부현 지사의 소할하에 도도부현 공안위원회를 두어 경시청과 도부현 경찰본부를 관리하며 경시청장과 도부현 경찰본부장은 북해도의 구역을 5이내의 방면(方面)으로 구분한 방면본부(方面本部)와 시경찰부, 경찰서를 지휘감독한다. 평성 17년(2005년) 일본 경찰의 정원은 285,112명으로 그 중 경찰서 정원은 7,501명이며 277,611명이 도도부현경찰의 정원이다. 현재 일본에서 사용되어지고 있는 ‘지역경찰(地域警察)’이라는 용어는 과거 오래 동안 ‘외근경찰(外勤警察)’로 호칭되어져 오던 것을 1992년에 바꾼 것으로, 이러한 지역경찰의 핵심은 교번과 주재소이다. 교번은 원칙적으로 도심지역에 설치되는 반면, 주재소는 비도심지역(농촌이나 반농지역)에 설치되어 그 지역에서 거주하는 1인의 경찰관으로 배치된다. 2004년 4월 현재 6,500개 정도의 교번과 7,600개 정도의 주재소가 일본에 있고, 전국의 245,000명의 경찰관 중에서 교번에 배치된 45,000명과 주재소에 배치된 8,000명을 포함해서 88,000명인 36%정도가 지역경찰활동에 종사하고 있다. 일본 관동평야 중심에 위치하고 있는 사이타마현 자치경찰에 대해 사례연구를 진행하였다. 사이타마현 형법범죄 인지검수는 평성 10년(1998)에 131,984건으로 과거의 최악 수치를 초과하였고 그 후에도 치안상황은 계속 악화되어왔다. 이에 대응하기 위해 사이타마현 자치경찰은 지역경찰이 주체가 된 가두범죄억제대책을 시행하였다. 즉 가두범죄대책실을 지역부로 이관하고 ‘가두범죄 등 정보분석시스템’을 범죄정보에 대한 과학적이고 체계적인 분석을 시도하였다. 또한 지역수사계를 신설하여 지역경찰이 최후 처리해야 하는 사건의 적용범위를 확대시킴과 동시에 수사의 자율성을 높혔다. 그 결과 지역경찰에 대한 의식이 변화되었고 지역경찰에 의한 범죄검거실적이 향상되었다.
종합적으로 비교할 때 8개국의 경찰제도는 그 근간이 되는 경찰력이 어디에 있는지에 따라 크게 2가지로 나눌 수 있다. 즉 자치경찰이 중심인 경우와 국가경찰이 중심인 경우이다. 미국, 영국, 독일, 일본은 주, 카운티, 주, 도도부현이라는 광역적 자치계층 단위에서 자치경찰조직이 형성되어 있다. 그러므로 이들 국가의 경찰력은 기본적으로 자치경찰이 근간이 된다. 특히 미국은 광역과 기초 자치계층 모두에서 자치경찰이 형성되어 있어 가장 분권화된 경찰제도를 지니고 있다. 반면 프랑스, 이탈리아, 스페인, 이스라엘은 (비록 스페인의 경우 일부 주자치경찰이 형성되어 있으나) 대체로 국가경찰이 경찰력의 중심이고 자치경찰의 경우 기초자치계층단위 중심으로 조직되어 있다. 그 결과 업무면에 있어서도 자치경찰이 근간인 국가는 자치경찰이 기본적으로 사법경찰권을 보유하고 있는 반면 국가경찰이 근간이 되는 국가에서는 자치경찰이 사법경찰에 대한 보조자 역할만을 수행하고 있다. 2개 국가군의 최근 경향은 중간자적 위치로 옮겨가고 있는 것으로 보인다. 즉 수렴화(convergency) 현상이다. 영국 내무부의 역할 강화, 미국 연방경찰조직의 기능강화, 독일 국가경찰제의 지역화, 프랑스․ 이탈리아․스페인 그리고 이스라엘의 자치성 강화현상, 일본 중앙정부의 통제권 강화 등이 그 예이다. 또한 (비록 본 연구에서는 심도 있는 논의를 하지는 않았지만)이들 사례연구 대상 국가들은 모두 지역사회경찰활동(community policing)이라는 기본 철학을 받아들이려 노력하고 있다고 알려져 있다. 자치경찰과 자치경찰환경 내지 그 성과간의 관계와 관련해 ‘면적이 넓고, 소득이 높으며, 정치권력이 분권적이며, 지방자치가 발달할수록 자치경찰이 유리하다’는 가설과 ‘(범죄예방 측면에서)자치경찰제가 국가경찰제에 비해 덜 효율적이다’라는 가설을 제시하였다. 경제력이 높은 국가일수록 자치경찰제가 발달했다는 가설이 지지를 받을 가능성이 있었으나, 대체로 볼 때 한정된 자료와 표본의 한계상 어떤 뚜렷한 양상을 발견하지는 못했다.
제4장에서는 우리나라 경찰제도를 고찰하고 현재의 자치경찰법안에 대해 평가하였으며, 제5장에서는 결론을 제시하였다. 우리나라는 정부수립 당시부터 경찰의 정치적 중립성 및 민주성을 확보하기 위하여 자치경찰제 도입이 논의되었으나, 정치․사회적으로 불안정했던 시대상황에서 효율성과 능률성이 우선시됨으로 인해 현행 국가경찰체제가 유지되었다. 1990년대 지방자치제가 실시되면서 지방자치 실현을 위한 제도적 장치라는 측면이 추가되어 자치경찰제 도입 논의가 활성화 되었으나, 도입여건 미비 등의 이유로 추진이 보류되었다. 참여정부에서는 대통령 선거공약이기도 한 자치경찰제의 논의를 활성화하여 분권과 민주성에 충실하면서 실현가능한 도입방안을 강구하기 위해 경찰청과 정부혁신지방분권위원회에 민간전문가로 추진체계를 구축하고 이제까지의 모든 논의를 원점에서 재검토하여 바람직한 자치경찰제 모형을 탐색하게 되었다. 한편, 자치경찰제에 대한 선행연구는 크게 두 가지로 분류할 수 있다. 첫째, 자치경찰제의 도입방안 및 모델에 관련한 연구들이 있는데 이러한 연구들은 자치경찰제를 조직, 인사, 재무와 관련하여 구체적인 내용을 전개하고 있다. 둘째, 구체적인 도입 방안과 운영 측면보다 자치경찰제 도입의 원리와 의의를 법적․이론적 관점에서 접근하는 연구로 자치경찰제의 타당성을 뒷받침 하고 있다. 두 가지 분류의 연구 모두 기본적으로 우리나라에서 과거에 논의되었던 자치경찰제에 대한 내용을 기반으로 한 문헌연구와 외국의 사례의 비교연구가 중심이 되고 있고 경험적 연구는 소수 존재한다.
2005년 12월 초 국회행정자치위원회에 계류 중인 자치경찰법안은 총8장, 36개 조항 그리고 4개의 부칙으로 이루어져 있다. 각 장의 내용은 총칙, 벌칙, 부칙을 제외하면 크게 조직, 인사, 외부관계라는 측면에서 고찰될 수 있다. 구체적으로 볼 때 현재의 법안은 기초자치단체를 중심으로 한 자치경찰대 설치와 운영을 규정하고 있으며, 자치경찰은 주민생활과 밀접한 생활안전․지역교통․지역경비 사무 및 자치단체 소관 특별사법경찰관리의 직무를 수행하도록 한다. 또한 자치경찰공무원에게는 불심검문권, 응급의 구호를 요하는 자에 대한 보호조치, 주민의 생명․신체 및 재산의 손해를 방지하기 위한 경고조치, 직무수행 시 경찰장비의 사용 등을 위한 ｢경찰관직무집행법｣이 준용된다. 자치경찰공무원의 계급은 자치총경에서 자치순경까지 7계급으로 나누며, 시장등이 소속 자치경찰공무원의 임명․휴직․면직과 징계를 행하는 권한을 가진다. 아울러 국가경찰과 자치경찰, 자치경찰 상호간 인사교류를 활성화 시키는 조항이 있으며, 주민의 대표성 확보와 분쟁조정 등을 위해 특별시장․광역시장 및 도지사 소속 하에 치안행정위원회를 두며, 지역치안에 관하여 시장등의 자문에 응하기 위하여 시장등의 소속 하에 지역치안협의회를 둘 것을 규정하고 있다.
본 연구는 특히 자치경찰법안에 있어 핵심 쟁점이 되고 있는 자치경찰제도입의 필요성 문제, 실시단위 문제, 사무의 범위문제에 대해 고찰하였다. 본 연구는 주요국 경찰제도의 수렴화 경향, 우리나라 치안수요의 특성, 국가경찰제가 지니는 고유의 편익성, 주민의 자치단체별 상대적 정체성, 규모경제 이익의 상대성, 경찰조직문화의 공고성, 경찰조직의 다양화 경향 등을 고려할 때 현재 정부의 자치경찰법안이 담고 있는 자치경찰제의 취지에 대해 대체로 찬동함을 보였다. 다만 실시범위와 관련해 도시와 비도시 지역을 구분하여 접근하는 것도 하나의 방안이 될 수 있음을 제시하였다. 향후 정부는 시범실시 과정과 후속 연구를 통해 시행착오를 줄여 나아감은 물론 절차적 정당성 확보와 관련하여서도 적극적 대응이 필요하다.