국문요약 11

제1장 서 론 17

제1절 연구의 필요성 17
제2절 연구방법 및 대상 18

제2장 선거사범의 개념과 처리실태 21

제1절 선거범죄에 대한 일반적 이해 21
1. 선거범죄의 개념과 분류 21
2. 선거범죄의 보호법익 24
3. 선거범죄의 특징 25
4. 공직선거법상의 특별규정 29
제2절 선거범죄의 단속과 처리실태 33
1. 선거법 위반행위의 유형별 분포 34
2. 선거사범에 대한 단속요령 42
3. 선거사범 처리 등에서의 문제점 44
제3절 소 결 48

제3장 선거범죄에 대한 처벌과 내용 49

제1절 우리나라의 공직선거법 49
1. 주요 벌칙규정의 개관 49
2. 주요 벌칙규정의 내용 및 해설 49
가. 매수․이해유도죄(제230조) 49
나. 기부행위의 금지제한 위반죄(제257조) 51
다. 허위사실공표죄(제250조) 54
라. 후보자비방죄(제251조) 55
마. 언론매체부정이용죄(제252조) 56
바. 선거운동기간위반죄(제254조) 57
사. 선거의 자유방해죄(제237조) 58
아. 선거사무관계자에 대한 폭행죄(제244조) 59
자. 각종 부정선거운동 및 제한규정위반죄 59
차. 선거비용부정지출 등 죄(제258조) 60
제2절 일본의 선거범죄 처벌 60
1. 일본의 선거제도 60
2. 일본의 선거관리기관 61
3. 일본 공직선거법의 주요 벌칙규정 63
4. 일본공직선거법상의 특유한 선거범죄의 내용 65
제3절 독일의 선거범죄 처벌 67
1. 독일의 선거제도 개관 67
가. 선거제도 67
나. 선거관리기관 68
2. 독일의 선거관련범죄 72
가. 형법상의 선거와 국민투표에 대한 범죄 72
나. 선거법상의 질서위반행위 76
다. 정당법상의 선거비용 위반행위 76
제4절 미국의 선거범죄 처벌 77
1. 미국의 선거제도 개관 77
가. 선거제도 77
나. 선거관리기관 78
2. 미국의 선거관련범죄 85
가. 매수 및 이해유도죄 85
나. 기부행위의 금지제한 위반죄 88
다. 선거의 자유방해죄 91
라. 선거사무관계자에 대한 폭행죄 92
마. 각종 부정선거운동 및 제한규정위반죄 93
바. 선거비용부정지출 등 죄 95

제4장 선거범죄로 인한 당선무효제도 103

제1절 당선무효제도의 의의 103
1. 당선무효제도의 의의 및 인정이유 103
2. 당선무효소청과의 구별 104
제2절 당선무효형 선거범죄의 비교법적 검토 105
1. 공직선거법상의 당선무효형 선거범죄 105
2. 일본의 당선무효형 선거범죄 112
3. 독일의 선거범죄로 인한 당선무효 규정 119
4. 관련 : 선거범죄로 인한 공무담임 등의 제한 122
제3절 당선무효제도의 문제와 개선방안 125
1. 경합범에 대한 특별규정의 적용문제 125
2. 당선인의 선거범죄로 인한 당선무효의 적용범위 127
3. 당선무효형 선거범죄의 기준과 관련된 문제 130
4. 관련 : 선거범죄로 인한 공무담임 등의 제한 문제 132
5. 소 결 133

제5장 선거범죄에 대한 공소시효제도 137

제1절 공소시효의 의의 137
1. 공소시효제도의 의의 및 본질 137
2. 공소시효제도의 문제 139
제2절 선거범죄의 공소시효규정 비교법적 검토 142
1. 공직선거법상의 공소시효 기간 142
2. 일본의 경우 143
3. 독일의 경우 144
4. 미국의 경우 145
제3절 선거범죄에 대한 단기공소시효기간의 적용문제 147
1. 형사소송법의 공소시효규정과의 관계 147
2. 선거비용범죄와 관련한 정치자금법과의 관계 149
3. 공소시효기단의 장단과 공소시효의 법적 성격 151
4. 공소시효제도의 존재의의와 관련한 문제 154
5. 관련 : 선거범죄에 대한 재판기간의 문제 155
6. 관련 : 당선무효결정과의 관계 156
7. 소 결 158

제6장 결 론 161

참고문헌 167

영문요약 171

선거는 주권재민에 입각한 대의민주주의를 실현하고 통치권의 민주적 정당성을 확보하는 중요한 수단이며, 선거제도는 대의제를 원칙으로 하는 현대 민주주의에 있어 가장 핵심적인 제도의 하나이다. 따라서 민주적 선거를 성공적으로 실현하기 위해서는 무엇보다도 선거의 자유와 공정의 확보가 중요하다. 선거의 자유와 공정의 확보는 선거법제의 기본이념이며, 선거의 자유와 공정의 조화로운 실현은 선거법의 궁극적인 과제라고 하겠다.
그러나 과거 우리의 선거법은 선거의 공정성 확보라는 명분하에 선거의 자유를 과도하게 제한하여 왔음을 지적하지 않을 수 없다. 선거의 자유는 국민의 자유로운 의사형성을 전제로 하는 것이므로 선거의 자유가 없이는 선거의 공정을 기대하는 것은 무의미하다. 따라서 국민이 선거를 통해 자유로운 정치적 판단을 할 수 있도록 정당이나 후보자에 대한 정보는 자유로운 상태에서 충분히 보장되어야 하겠지만, 선거가 금권․타락․부패선거가 되지 않도록 적정한 규제를 통하여 선거의 공정성을 확보하여야 한다. 즉 선거의 공정은 선거의 자유를 최대한으로 보장하면서 선거관리의 중립성과 후보자간의 평등보장을 실현하고 나아가 선거비용에 대한 합리적 규제와 선거범죄에 대한 철저한 단속을 강화함으로써 이룩할 수 있다. 이러한 공명선거 실현은 당선만 되면 그만이라는 선거에 대한 그릇된 인식을 불식시킬 뿐만 아니라 선거부정을 배격하고 적극적으로 신고․제보하게 유권자 의식을 개선함으로써 민주시민의 소양도 구비할 수 있도록 한다.
위와 같이 선거의 자유와 공정을 보장함으로써 선거관련 부정부패를 근원적으로 차단․봉쇄하여 민주주의 발전을 도모하려는데 그 목적을 두고 공직선거및선거부정방지법이 1994년 제정되었다. 이 법률을 2005년 8월에는 공직선거법으로 변경하면서 선거비용에 관한 규정을 정치자금법에 편성하는 등 선거비용의 규정체계도 정비하였다. 이와 같은 입법적인 노력의 결과는 선거운동의 자유와 함께 선거의 공정․투명성 제고에 크게 기여하였을 뿐만 아니라 건전한 선거문화의 정착에도 영향을 미쳤다.
그렇지만 이러한 노력에도 불구하고 선거사범의 처벌과 관련한 법률조항의 불합리와 모순이 완전히 제거된 것은 아니다. 선거사범의 재판에서 당선무효의 정치적 고려는 여전히 남아 있으며, 재선거비용 등의 현실적인 문제에 의하여 법원의 선고형량은 영향을 받을 수밖에 없었다. 또한 선거범죄에 대한 단기의 공소시효기간은 형사소송의 기본이념의 하나인 신속한 재판에 기여하기는 하지만, 현실적인 선거법 위반사례의 과다 및 과중을 생각하면 오히려 또 다른 기본이념의 하나인 실체적 진실규명에 장애가 될 수 있다. 정치적 색채가 짙은 선거사범에 대한 단기의 공소시효는 선거법위반자에 대해 면죄부를 부여하는 역기능을 수행할 우려도 있다.
그 동안 우리나라는 정치․경제의 부패근원이 되었던 공천헌금 등 불법정치자금의 수수, 금품ㆍ향응의 제공, 비방ㆍ흑색선전, 공무원의 조직적 선거개입, 대규모 사조직의 설치ㆍ운영행위를 ‘공명선거저해 5대 선거범죄’로 선정하고 집중적으로 단속하여 왔다. 이러한 선거범죄는 각각 공직선거법상의 매수 및 이해유도죄, 기부행위죄, 허위사실공표 및 후보자비방죄 등으로 범죄구성요건화되어 각종 선거에서 공명선거를 저해하는 범죄로써 엄격하게 처벌되고 있다. 그러나 범죄구성요건을 신설하고 그 벌칙을 강화하는 것만으로는 선거운동의 자유와 선거의 공정성이 확보되는 것은 아니다. 이보다는 오히려 법을 집행하고 해석하는 사법기관의 강력한 의지가 부정선거를 감시․억지하고 공정선거를 유도하는데 중요한 역할을 수행할 것이다. 즉 단속․수사․재판에 이르는 사법기관의 강력한 법집행 의지 앞에서 선거의 부정부패는 그 설 자리를 잃게 될 것이며 선거의 자유와 공정이 보장될 것이다.
이처럼 공직선거법은 부정선거에 대하여 엄벌할 뿐만 아니라 금권선거를 뿌리 뽑겠다는 의지를 강하게 표출하고 있는데, 그 제도적 표출의 하나가 바로 선거범죄로 인한 후보자의 당선을 무효화시키는 당선무효제도이다. 당선무효형 선거범죄를 인정하는 이유는 금권을 동원한 매수 및 기부행위, 각종 이익의 제공 등 돈으로 선거를 치러온 부정선거에 대하여 엄격하게 처벌할 뿐만 아니라 금권선거를 발본색원함으로써 기존의 선거행태를 개혁하고 공명하고 깨끗한 선거풍토를 확립하여 공명․투명선거를 추진하는데 있다. 이러한 제도인정취지에도 불구하고 현행법상으로는 선거관련범죄로 인한 당선무효가 100만원 이상의 벌금형이 선고되었는지의 여부에 의하여 판가름이 나도록 규정되어 있어 선거사범의 재판실무에서는 적정한 형벌의 선택보다는 오히려 당선의 유․무효에 먼저 관심을 가지는 폐단이 나타나기도 한다. 심지어 당해 선거범죄에 비하여 과경하다고 보이는 벌금 80만원 등이 선고되는 양형의 왜곡현상이 발생하기도 한다.
위와 같은 당선무효제도의 문제를 개선하기 위해서는 먼저 ‘선거범과 다른 죄가 상상적 경합관계에 있는 경우에는 선거범으로 본다.’는 내용의 간주규정이 공직선거법에 추가되어야 한다.
현행규정 : 제1항 제3호에서 선거범이라 함은 제16장 벌칙에 규정된 죄와 국민투표법 위반의 죄를 범한 자를 말한다.
개선방안 : 제1항 제3호에서 선거범이라 함은 제16장 벌칙에 규정된 죄와 국민투표법 위반의 죄를 범한 자를 말한다. 선거범과 다른 죄가 상상적 경합관계에 있는 경우에는 선거범으로 본다.
다음으로 당선무효의 대상이 되는 범죄에 관한 경합범처리특례규정은 선거권이나 피선거권의 상실결정과 관련된 제18조 제3항과 별도로 마련되어야 한다. 공직선거법 제264조에 ‘이 법에 규정된 죄와 다른 죄의 경합범에 대해서는 형법 제38조(경합범과 처벌예)의 규정에 불구하고 이를 분리 심리하여 따로 선고하여야 한다.’는 내용의 문언이 추가될 필요가 있다. 또 공직선거법 제264조의 당선무효규정의 적용범위와 관련해서는 ‘다수의 벌금형 선고가 있는 경우 가장 중한 벌금형에 2분의 1을 가중한 금액 또는 각 벌금형의 합산액이 100만원 이상인 때에도 그 당선이 무효가 된다.’는 취지의 규정을 추가할 필요가 있다. 그러나 당선무효의 대상이 되는 범죄와 그 규정의 적용범위에 관한 복잡한 문제를 해결할 수 있는 근본적 방법은 당선무효의 기준을 벌금액의 다과로 정할 것이 아니라 공명선거의 정착을 위하여 필히 처벌해야 할 주요 선거범죄에 대하여 유죄판결이 확정된 경우에는 그 당선을 무효로 하여야 한다.
현행규정 : 당선인이 당해 선거에 있어 이 법에 규정된 죄와 정치자금법 제49조(선거비용관련 위반행위에 관한 법칙)의 죄를 범함으로 인하여 징역 또는 100만원 이상의 벌금형의 선고를 받은 때에는 그 당선은 무효로 한다.
개선방안 : ① 당선인이 당해 선거에 있어 이 법에 규정된 죄와 정치자금법 제49조(선거비용관련 위반행위에 관한 법칙)의 죄를 범함으로 인하여 징역 또는 100만원 이상의 벌금형의 선고를 받은 때에는 그 당선은 무효로 한다.
② 당해 선거에 있어 당선인에게 이 법에 규정된 죄와 정치자금법 제49조(선거비용관련 위반행위에 관한 법칙)의 죄를 범함으로 인하여 다수의 벌금형 선고가 있는 경우 가장 중한 벌금형에 2분의 1을 가중한 금액 또는 각 벌금형의 합산액이 100만원 이상인 때에는 그 당선은 무효로 한다.
③ 이 법에 규정된 죄와 다른 죄의 경합범에 대해서는 형법 제38조(경합범과 처벌예)의 규정에 불구하고 이를 분리 심리하여 따로 선고하여야 한다.
끝으로 선거범죄로 인한 공무담임 등의 제한과 관련해서는 선거사무장 또는 회계책임자가 제263조 또는 제265조의 범죄로 당선무효에 해당하는 형을 받은 경우, 그 불법선거운동에 관여한 당선인뿐만 아니라 후보자도 공직선거에의 입후보를 제한해야 하며, 이 경우 입후보가 제한되는 선거를 ‘당해 선거와 같은 공직자를 선출하기 위한 보궐선거 등 및 선거구가 겹치는 지역에서 치러지는 다른 공직선거 등’으로 제한할 필요가 있다.
현행규정 : 제263조(선거비용의 초과지출로 인한 당선무효) 또는 제265조(선거사무장등의 선거범죄로 인한 당선무효)의 규정에 의하여 당선이 무효로 된 자(그 기소후 확정판결전에 사직한 자를 포함한다)는 당해 보궐선거 등의 후보자가 될 수 없다.
개선방안 : 제263조(선거비용의 초과지출로 인한 당선무효) 또는 제265조(선거사무장등의 선거범죄로 인한 당선무효)의 규정에 의하여 당선이 무효로 된 자(그 기소후 확정판결전에 사직한 자를 포함한다) 또는 당해 선거의 당선자 이외의 후보자의 선거사무장․회계책임자, 직계존․비속 및 배우자가 제263조 또는 제265조에 해당하는 형을 선고받은 경우 그 후보자는 당해 선거로 선출되는 공직자의 임기동안 치러지는 같은 공직자를 선출하기 위한 일체의 보궐선거 등 및 같은 기간 동안 선거구가 겹치는 지역에서 치러지는 다른 공직선거의 후보자가 될 수 없다.
또한 공직선거법은 외국의 입법례와 달리 선거범죄의 공소시효에 대하여 당해 선거일 후 6월이 경과함으로써 완성된다는 특별규정을 두고 있다. 그렇지만 불법정치자금문제에 대한 국민적 의혹을 해소하고 선거비용관련 위반행위에 대한 충실한 수사를 위하여 합리적인 수사기간의 확보가 필요한 실정이다. 이러한 필요성은 쉽게 선거관련범죄에 대한 공소시효기간의 연장으로 귀결되고 또 외국의 입법례는 선거관련범죄에 대해서도 일반 범죄와 동일한 공소시효제도를 인정하고 있다.
일반적으로 공소시효제도를 인정하는 취지는 범죄 후 장시간이 경과하면 범죄에 대한 사회적 관심과 사회적 응보감정이 감소 또는 소멸될 뿐만 아니라 증거가 일실되어 진실발견이 곤란하다는 것이다. 그 밖에 장기간의 도피생활을 통하여 사실상 형벌에 버금가는 고통을 당하였다는 점, 범인과 관련하여 장기간 형성된 사회적․경제적 또는 가정적 생활관계의 보호 필요와 국가가 공소제기의 권리 및 의무를 장기간 방치한 결과 이를 행사할 명분을 상실하였다는 점 등을 들고 있다. 즉 공소시효는 범인필벌의 실체적 정의의 요구를 법적 안정성의 이유로 양보 내지 조화시킨 제도인 것이다. 그러나 선거범죄에 대하여 단기의 공소시효기간을 인정하는 취지는 일반범죄에서 주장되는 것처럼 범인필벌의 실질적 정의감의 요구를 법적 안정성을 이유로 양보 내지 조화시킨 것이 아니라, 오히려 현실적 조사 및 수사능력과 재판의 가용성을 고려하고 무자격자의 의정활동을 가급적이면 단기간으로 함으로써 실질적 정의와 법적 안정성을 조화시킨 것이다.
물론 현행 공소시효제도의 운용에 문제가 없는 것은 아니다. 단기의 공소시효기간을 인정함으로 인하여 공소시효가 만료되기 직전에 고소 또는 고발이 폭주하는 경향이 있다. 또 단기공소시효제도를 채택하고 있다는 점을 악용하여 당선인을 실제 처벌하기보다는 단순히 당선인신분의 불안정을 획책하거나 당선인에 대한 이미지를 훼손하기 위하여 공소시효 만료일에 임박하여 고소 또는 고발을 남용하고 있는 실정도 있다.
이런 경우에는 사실상 선거범죄에 대한 수사가 거의 불가능하며 당선인을 둘러싼 범죄혐의에 대한 실체적 진실의 규명이 이루어질 수 없을 것이다. 이런 현실적 문제를 해결하기 위한 대안으로서 공소시효 만료일전 30일부터 고소․고발된 사건에 대해서는 고소․고발일로부터 30일이 경과함으로써 공소시효가 완성되도록 공직선거법을 개정하여 최소한의 수사기간을 보장하자는 의견이 주장되기도 한다. 그렇지만 공직선거법이 선거범죄에 대한 단기의 공소시효를 인정하는 것과 동일한 이유로 선거범죄에 대한 재판을 다른 재판에 우선하여 신속하게 처리해야 한다는 강행규정을 두고 있는 점도 고려되어야 한다.
결론적으로 선거범죄에 대한 공소시효의 연장은 필연적으로 공직선거법에서 인정하고 있는 당선무효제도의 의미를 반감시킬 것이고, 또 선거범죄에 대한 재판기간의 강행규정을 경시하는 것이 될 수 있음을 주의하여야 한다.