국문요약 13

제1장 서 론 21

제1절 연구의 필요성과 목적 21
1. 우리나라의 마약류 단속체계 21
2. 의료용 마약류관리의 현황과 문제점 25
3. 연구 목적 27
제2절 연구내용과 연구방법 28
1. 연구내용과 보고서의 구성 28
2. 연구방법 29

제2장 마약류감시원제도에 관한 일반적 고찰 35

제1절 법․제도적 성격 35
1. 의 의 35
2. 연 혁 38
3. 자격, 직무범위 등 43
4. 법적 성격 47
제2절 마약류감시의 내용과 방법 49
1. 마약류감시의 내용 49
2. 감시대상과 방법 55
제3절 마약류감시원 제도의 운영현황 57
1. 마약류취급자 점검 현황 57
2. 위반 현황 64
3. 마약류취급자 교육현황 70

제3장 국내․외 유사제도에 대한 비교법적 고찰 75

제1절 국내 유사제도 75
1. 감시원제도 75
2. 명예감시원제도 84
제2절 국외 유사제도 92
1. 일 본 92
2. 미 국 100
3. 한국, 일본, 미국 제도의 비교분석 112

제4장 마약류감시원들의 활동실태와 인식 115

제1절 조사대상자의 일반적 특성 116
1. 사회ㆍ인구학적 특성 116
2. 조사대상자들의 자격과 업무경력 117
제2절 마약류감시원들의 업무특성 122
1. 마약류취급업소 현황 123
2. 업무량 및 업무분장 129
제3절 마약류감시활동의 실태 137
1. 점검유형별 실태: 자율점검과 직접점검 137
2. 점검사항별 실태: 중요성과 준수정도 141
3. 기타 점검관련 실태: 점검소요시간과 취급자 태도 147
제4절 마약류감시원과 마약류취급자 교육실태 149
1. 마약류감시원 교육실태 149
2. 마약류취급자 교육실태 156
3. 마약류감시원 및 취급자 교육에 대한 평가와 인식 159
제5절 마약류감시원제도에 대한 인식: 문제점과 개선방안 163
1. 마약류감시원제도에 대한 전반적 평가 163
2. 마약류감시원제도의 문제점과 개선방안 166

제5장 마약류감시원제도의 문제점과 개선방안 177

제1절 연구결과 요약 177
1. 마약류감시원 제도에 관한 일반적 고찰 177
2. 국내․외 유사 제도에 대한 비교법적 고찰 179
3. 마약류감시원제도의 운영실태 180
4. 마약류감시원들의 활동실태와 인식 183
제2절 마약류감시원제도의 문제점과 개선방안 190
1. 마약류감시원 인원부족문제 개선 191
2. 감시방법의 보완 192
3. 점검과다 및 중복점검의 문제 193
4. 마약류감시원 자격 및 자질개선 195
5. 마약류감시원 교육의 확대 및 내실화 196
6. 마약류취급자 교육의 내실화와 다양화 197
7. 수사기관과 행정기관의 공조체계 강화 198

참고문헌 201
영문요약 203

부록 1 : 설문지 205

부록 2 : 마약류 취급자 점검표(식약청) 219

부록 3 : 마약류(향정신성의약품)취급자 자율점검표(시ㆍ도) 235

우리나라에서 합법적인 마약류의 품질관리와 유통감시를 담당하는 기관은 보건복지부 산하 식품의약품안정청이며, 이와 같은 활동을 위하여 「마약류관리에관한법률」에는 ‘마약류감시원’의 근거규정을 두고 의료용 마약류 및 원료물질의 취급 감시나 단속활동을 전개해왔다. 그러나 근래 들어 일부 마약류 취급자들의 장부관리 소홀이나, 마약류의 도난 및 분실사고 등이 발생하고, 취급자들의 불법 마약류의 사용 사례가 드러남에 따라 의료용 마약류의 관리체계를 재점검할 필요성이 제기되고 있다. 이에 본 연구는 합법 마약류의 관리실태를 파악하고 마약류감시원제도의 운영실태를 진단하여 이에 대한 개선방안을 모색하고자 하였다. 이를 위해 마약류감시원제도의 일반적 특성과 비교법적 특성을 고찰하고, 내부자료 분석을 통해 운영현황을 파악하였으며, 전국에서 활동하고 있는 177명의 마약류감시원들을 대상으로 이메일 설문조사를 실시하였다.
 
1. 마약류감시원 제도에 관한 일반적 고찰
 
마약류감시원제도는 1952년 7월 25일 보건부에 마약과가 신설되면서 처음으로 도입되었다가, 1989년 2월 대검찰청에 마약과가 생기면서 기존의 마약류감시원이 가졌던 수사 및 단속 권한은 검찰로 이전되었고 반면 식품의약품안전청 소속의 마약류감시원은 합법 의료용 마약류의 감시나 관리업무에 국한하여 활동하게 되었다.
감시원의 임명은 식품의약품안전청장, 시․도지사 또는 시장․군수․구청장이 한다. 마약류감시원은 ‘취급 감시나 단속의 필요가 있다고 인정할 때 관계 장소에 출입하여 물건 등을 검사하거나 관계인에 질문하거나 약물 등을 수거, 물품의 폐기 또는 필요한 조치 등’을 행할 수 있는 자격과 권한을 가지는데, 이는 행정법적으로 보면 ‘경찰작용’에 해당하는 것이다. 실질적 의미의 경찰 개념에 비추어볼 때 마약류감시원은 행정경찰에 속하며 그중에서도 협의의 행정경찰에 속한다. 즉 마약류관리에 관한 법률을 집행하는 마약류감시원은 당연히 행정법을 집행하는 공무원이다.
 
2. 국내․외 유사 제도에 대한 비교법적 고찰
 
마약류감시원제도와 유사한 국내제도로는 약사감시원, 의료기기감시원, 식품위생감시원, 건강기능식품위생감시원, 공중위생감시원, 동물약사감시원, 소비자식품위생감시원, 먹는물수질감시원, 축산물위생감시원, 총포․도검․화약류 등 감시원, 남극활동감시원 등이 있다.
국외 유사제도로는 일본의 痲藥取締官 제도와 미국의 DEA(Drug Enforcement Administration)에 소속된 마약정보원(intelligence research specialist)을 들 수 있다. 일본의 痲藥取締官은 藥物關聯五法에 근거를 둔 제도로 厚生勞動性 地方支分部局인 地方厚生局에 설치되어 있다. 우리나라와 달리 이들은 형사소송법에 기초한 특별사법경찰원으로서 합법마약류 뿐만 아니라 불법마약류에 대한 단속과 수사권을 가지며, 나아가 남용방지계몽활동까지 폭넓은 분야에서 활동을 전개하고 있다. 미국의 DEA는 국내에 마약이 유입되는 것을 막는 중차대한 역할을 담당하고 있는데, 마약정보원들은 법무부 내의 연방경찰조직으로서 마약류 수사 및 단속의 핵심역할을 수행한다.
 
3. 마약류감시원제도의 운영실태
 
○ ‘감시대상업소의 유형’은 주무 기관에 따라 구분되어진다. 식품의약품안전청 본청은 국립병원, 보훈병원, 교도소내 치료기관, 마약류취급자 아닌자의 취급승인자를, 지방청은 마약류제조업자(81개소), 마약류원료사용자(126개소), 마약류수출입업자(52개소), 마약류취급 학술연구자, 공립병원(지방공사의료원), 마약류 취급자의 예외적인 취급승인자, 마약류취급자 아닌 자의 취급승인자, 마약류취급 의료업자 중 3차 진료기관, 시ㆍ군ㆍ구 보건소 마약류취급자를 관리한다. 반면 시ㆍ도ㆍ군ㆍ구가 관리하는 마약류 취급자는 관내 마약류취급의료업자, 마약류 소매업자, 마약류 도매업자이다.
○ 마약류감시의 ‘점검내용’은 마약류취급자의 유형에 따라 다소 상이한데, 공통적인 주요점검사항으로는 ① 마약류취급자에 대한 허가ㆍ지정규정 준수상태, ② 마약류의 양도ㆍ양수규정 준수상태, ③ 마약구입서 및 판매서 규정 준수상태, ④ 마약류 기록의 정비규정 준수상태 ⑤ 사고마약류 처리규정 준수상태, ⑥ 마약류의 저장상태 규정 준수상태, ⑦ 재고량의 일치 준수상태, ⑧ 의학 또는 약학전문지 이외의 광고 여부 ⑨ 마약류 관리에 관한 교육이수 여부 등이 있다
○ ‘감시방법’에는 ‘정기점검’과 ‘수시점검’이 있다. ‘정기점검’은 취급업소에 대해 연1회 실시하는 것을 원칙으로 하되 구체적인 계획은 지역에 따라 자율적으로 수립, 집행된다. 시ㆍ도의 경우 현재는 취급업소수가 많아 자율점검제로 대체 운영되는 곳이 많다. 반면 ‘수시점검’은 진정사항이나 정보사항이 접수될 때, 혹은 행정처분 이행여부를 점검할 필요가 있을 때, 식품의약품안전청장이나 시ㆍ도지사의 요청이 있는 경우 실시된다.
○ ‘점검 및 적발현황’은 식품의약품안전청 현황과 시ㆍ도 현황으로 나누어진다. ‘식품의약품안전청’에 속한 마약류감시원들이 2005년도 한 해 동안 점검한 취급업소는 총808개로 의료기관 251개, 판매업소 127개, 학술연구자 100명, 원료사용자 73명, 원료물질취급자 64명, 제조업자 56명, 마약류취급자 아닌자 56명이다. 점검결과 150개 취급업소가 부적합 판정을 받아, 부적율은 18.6%이다. 반면 ‘시․도 지역’에서는 21,409개의 약국, 14,188개의 의원, 1,600개의 병원, 그리고 961개의 도매업소 등, 총 38,158업소에 대한 점검이 이루어졌다. 점검결과 293개 업소가 부적합 판정을 받아, 적발율은 0.77%로 1%에 미치지 못해, 전체적으로 볼 때 낮은 수준이다.
○ 2005년도에 마약류감시원활동으로 적발된 443개 ‘위반사례’를 분석하면 다음과 같은 특성을 가진다. 첫째, 지역적으로는 서울에서 30.7%, 광역시에서 18.3%, 그 외 지역에서 51.0%가 적발되었다. 둘째, 위반내용에는 ‘마약류보관수칙을 위반’(24.4%)과 ‘마약류취급기록을 작성․비치 관련사항위반’(24.0%)이 전체 위반내역의 절반 정도이다. 셋째, 위반사례에 대한 조치는 주로 ‘고발 및 수사의뢰(20.8%)’, ‘업무정지(20.2%)’, ‘과징금 부과(17.4%)’, ‘경고(16.8%)’가 이루어진다. 과징금은 많은 경우 50-100만원이 부과되며(68.8%), 업무정지 기간은 대체적으로 한 달이다.(82.1%)
○ 마약류취급자 교육현황을 보면 2005년도 한 해동안 식품의약품안전청에서는 총 285명, 시ㆍ도ㆍ군구에서는 20,805명의 마약류취급자들을 대상으로 교육이 실시되었다.
 
4. 마약류감시원들의 활동실태와 인식
 
가. 마약류감시원들의 일반적 특성
 
○ 마약류감시원들은 남자가 44.6%, 여자가 55.4%로 여자가 약10% 정도 더 많고, 평균 연령은 약40.23세로 3,40대가 약 78%를 차지하고 있다
○ 감시원들의 직급은 7급이 가장 많고(약66%), 직렬은 보건직(48.6%)과 약무직(28.2%)이며, 45% 정도는 감시업무와 관련된 자격증을 소지하고 있지 않다. 서울의 감시원들은 타 지역에 비해 상대적으로 높은 직급의, 전문적 지식을 갖춘 공무원들로 구성되어있으며, 유관 자격증 소지자 비율이 높고, 감시원 근무경력 역시 긴 반면, 다른 지역의 경우 전문성이 떨어져 신규 및 보수교육이 강화될 필요가 있다.
나. 마약류감시원들의 업무특성
 
○ ‘마약류취급업소 현황’을 살펴보면 첫째, 기관별 관리대상 취급업소는 평균203.6개이나, 최대치 2,042개, 최소치 2개로 기관별로 차이가 매우 크다. 또한 대체로 1개 기관에 1-3명 정도의 감시원이 활동하고 있고(83.1%), 감시원 일인당 감시업소수는 평균 약110개이나, 이 역시 지역차가 크다. 둘째, 지역별로는 평균 취급업소수는 서울이 319개, 광역시는 약275개, 그 외 지역은 122개이며, 감시원 1인당 서울은 평균 110개 업소, 광역시는 71개 업소, 그 외 지역은 59개 업소를 담당하고 있다. 감시원들은 마약류감시이외에도 다른 많은 업무를 수행하고 있기 때문에 특히 서울시의 경우 체계적인 감시활동을 하는 것은 불가능한 일이며, 이 때문에 자율점검제로 정기점검을 대체하고 있는 상황이다.
○ ‘업무량 및 업무분장’ 면에서는, 첫째, 감시원들의 97%는 약사감시원, 의료기기감시원, 식품위생감시원 등 다른 감시원 활동을 병행하고 있다(평균 2.64개). 또한 마약류감시업무는 감시원들의 전체 업무 중에서 중요성 면에서는 약 24.2%, 실제 시간할애비율 면에서는 15.6%를 차지하고 있고, 마약류감시업무가 다른 업무에 비해 상대적으로 업무과중 정도가 약한 것으로 평가되었다. 둘째, 마약류감시 업무의 중요성이나 실제 업무수행시간 비율 면에서 지역차는 나타나지 않았다. 다만 업무과중 정도에서는 지역차이가 나타났는데, 광역시 감시원들의 업무과중을 가장 많이 느끼는 반면, 서울은 자율점검제의 영향으로 과중정도가 가장 적은 것으로 나타났다.
 
다. 마약류감시활동 실태
 
○ ‘점검유형별 실태’를 보면, 첫째, 최근 많은 지역에서 전체적이든 부분적이든 자율점검제를 실시하고 있는데(55.5%), 직접점검 대상 업소를 선정하는 기준은 ‘해마다 골고루 전업소를 점검할 수 있도록 선정하는 방법’이 가장 많고(35.0%), ‘자율점검표를 늦게 내거나 부실 기재한 업소를 선정하는 방법(20.3%)’, ‘특별관리가 필요한 업소(19.0%)’ 등이 있었다. 둘째, 광역시는 취급업소의 35.7%, 그 외 지역은 40.7%를 자율점검제로 관리하는 반면 서울지역은 그 비율이 90%에 가깝고, 직접점검을 하는 경우에도, 불법유통 위험이 높은 업소를 특별선정하기보다는, 자율점검표 부실 혹은 미제출 업소에 대해서만 직접 방문점검하는 행정편의적 감시를 하고 있다.
○ ‘점검사항별 실태’면에서는 첫째, 10개의 주요 점검항목에 대해 중요성과 실제 현장에서의 준수정도를 조사한 결과, 대부분의 조사대상자들이 모든 항목을 중요하게 생각하고 있는 것으로 나타났다. 중요성 점수가 높은 항목일수록 실제 준수정도도 가장 높은 것으로 나타나, 가장 중요한 항목으로 꼽힌 ‘마약류취급기록의 작성ㆍ비치 적합’과 ‘재고량 대조 현품일치’는 준수율 또한 가장 높은 반면, ‘허가사항 등의 해당관청에의 변경신청’과 ‘마약류관리자 지정’은 상대적으로 중요도 점수나 준수정도가 낮았다. 둘째, 어느 지역에서 활동하는 마약류감시원이든 10개의 마약류감시 점검항목이 중요하다고 인식하고 있다. 그러나 10개 항목 모두 서울이나 광역시보다는 그 외 지역에서 가장 잘 지켜지고 있는 것으로 평가되었다.
 
라. 마약류감시원과 마약류취급자 교육실태
 
○ ‘마약류감시원 교육실태’는 첫째, 감시원들 중에서 신입자 교육은 11.3%, 보수교육은 5.9%만이 받은 것으로 나타났다. 교육내용으로는 ‘마약류감시기법 관련지식’(60.9%), ‘마약류 관련지식’(27.4%), ‘적발사건처리 관련지식’(8.4%) 순으로 필요성을 느끼고 있다. 둘째, 지역별로는 신규교육은 큰 차이가 없으나, 보수교육은 서울과 그 외 지역보다는 광역시에서 더 활발하게 이루어지고 있다.
○ ‘마약류취급자 교육실태’는 첫째, 약 70%의 취급자들에게 신규교육과 보수교육이 이루어지고 있다. 보수교육은 약사회의 정기보수교육시 실시하거나(37.4%), 정기점검시 업소를 방문하여 실시한다(27.9%). 둘째, 그 외 지역은 마약류취급자 신규교육을, 서울은 보수교육을 강화할 필요가 있다. 교육방법 면에서도 서울은 대부분을 약사회 보수교육시 실시하는 반면 다른 지역에서는 정기점검시 업소를 방문교육하는 경우가 상대적으로 많다.
 
마. 마약류감시원제도에 대한 인식
 
○ ‘마약류감시원제도에 대한 전반적 평가’를 보면 대다수 감시원들은 마약류감시원 제도가 의료용 마약류관리를 위해 필요한 제도라고 생각하고 있으나(83.6%), 마약류감시원제도가 전반적으로 잘 운영되고 있다고 생각하는 사람은 절반 수준에 불과하다(51.4%). 또한 감시원들은 마약류감시원 활동의 목적이 ‘의료용 마약류의 불법유통을 예방’하는데에 있다고 생각하고 있으며(41.7%), 반면 ‘불법유통행위에 대한 처벌’을 주요 목적으로 보는 감시원들은 상대적으로 적었다(18.8%).
○ ‘마약류감시원제도의 문제점과 개선방안’을 보면, 첫째, 마약류감시원의 인원부족 문제와 증원의 필요성 부분에 대해서는 조사대상자의 절반정도가 공감하고 있는 것으로 나타났다. 특히 ‘광역시’ 감시원들이 인원부족문제를 가장 심각하게 느끼고 있다. 둘째, 감시원들은 ‘업무분장’이나 ‘감시원자질 및 교육부족 문제’에 대해서는 유보적인 태도를 가지는 반면, 업무방식, 특히 ‘실적위주의 업무집행 방식’에 대해서는 절반이상이 문제가 있다고 지적하고 있다. 특히 서울이나 광역시 보다는 ‘그 외 지역’ 감시원들이 업무분장 개선의 필요성을 더 많이 느끼고 있다. 셋째, 많은 감시원들은 ‘점검과다’가 아니라(21.4%). ‘기관간 중복점검’이 문제라고(41.3%) 생각하고 있다. 이 문제에 대해서는 모든 지역 감시원들이 의견이 일치하고 있다. 넷째, 감시원들은 현실적인 필요성에 의해 자율점검제를 더욱 확대 실시할 필요성이 있으나, 동시에 특별점검이나 직접점검 역시 늘려야 한다고 생각하고 있다. 자율점검제로 인해 의료용 마약류유통관리가 소홀해질 우려가 있다는데 대해 절반정도의 조사대상자들이 긍정했다(53.2%). 다섯째, 마약류감시원들은 수사기관과 행정기관의 공조 필요성에 대해서는 대다수 공감하고 있다. 약27%의 감시원들은 허가된 마약류취급업소에 대한 수사기관의 점검이 불필요하다고 생각하며, 이보다 많은 약43%는 행정기관이 무허가 업소까지 점검하는 것이 불필요하다고 생각하고 있다. 여섯째, ‘마약류감시원들에게 현재보다 더 많은 권한을 주는 방안’과 ‘명예감시원 등 민간자원 활용방안’에 대해 약30%대만이 찬성하고 있다. 지역별로는 ‘그외 지역’ 감시원들이 다른 지역에 비해 ‘권한 강화’와, ‘민간자원 활용방안’에 찬성하고 있다.
 
5. 개선방안
 
연구결과 현행 마약류감시원제도의 개선방안으로는 ‘마약류감시원 인원부족 및 업무방식문제 개선’, ‘ 감시방법의 보완’, ‘점검과다 및 중복점검의 문제’, ‘마약류감시원 교육의 확대 및 내실화’, ‘마약류취급자 교육의 내실화와 다양화’, ‘수사시관과 행정기관의 공조체계 강화’ 등이 도출되었다.