국문요약 21

제1장 서 론 37
제1절 문제의 제기 37
제2절 연구의 목적 및 범위 40

제2장 부패의 개념·유형 및 구조 43
제1절 부패의 개념 43
1. 부패개념의 불명확성 43
2. 부패의 포괄범위 44
가. 문제제기 44
나. 부패행위의 주체와 행위의 성격 46
1) 모든 이의 반사회적 배덕(背德)행위 46
2) 공무원 및 사조직 구성원의 직무상 의무위반 46
3) 공직자의 직무상 의무위반 47
3. 부패의 개념요소 49
가. 주체 : 공직자 49
1) 공직개념의 다의성 49
2) 공무원(부패방지법 제2조제1호가목) 49
3) 법률에 의하여 그 자격ㆍ임용ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ보수ㆍ
신분보장 등에 있어서 공무원으로 인정된 자(부패방지법
제2조제2호가목) 50
4) 공직자윤리법 제3조 제1항 제10, 11호의 공직유관단체
임직원 51
5) 형벌법규의 적용에 있어서 공무원으로 의제되는 자 51
6) 법령에 의하여 직무에 관한 금품수수가 금지되지만
공직자가 아닌 경우 53
나. 행위 : 직무의무에 반한 사익추구 또는 공익침해 54
1) 직무의무에 반한 사익추구 54
2) 직무의무에 반한 공익침해 57
3) 부패행위 또는 그 은폐의 강요ㆍ권고ㆍ제의 또는 유인 57
제2절 부패의 유형 58
1. 유형분류의 목적과 전제 58
가. 목 적 58
나. 전 제 59
2. 공직부패의 유형 60
가. 주체에 따른 분류 60
1) 정치부패 60
2) 행정부패 61
3) 기타 공직자 부패 61
4) 구별의 실익 61
나. 행위형태에 의한 분류 61
1) 편면적(일방적) 부패 61
2) 대향적(쌍방적) 부패 62
3) 구별의 실익 63
다. 부패개입의 규모에 의한 분류 63
1) 개인 부패 63
2) 조직 부패 63
3) 체제 부패 64
4) 구별의 실익 64
라. 기타 분류 65
제3절 부패의 구조 66
1. 구조분석의 의의와 목적 66
가. 의 의 66
나. 목 적 67
2. 부패의 구조분석 67
가. 개인부패의 순환구조 67
1) 일반적 특성 67
2) 내적 순환구조 68
3) 외적 순환구조 68
나. 조직부패의 순환구조 69
1) 일반적 특성 69
2) 내적 순환구조 70
3) 외적 순환구조 71
다. 체제부패의 순환구조 72
1) 양 상 72
2) 통제의 어려움 73
3) 파급효과 73
3. 구조적 부패의 특성 74
가. 구조적 부패의 일반적 양상 74
1) 부패관계의 순환 74
2) 확장적 순환구조 75
3) 입체적 순환구조 75
나. 구조적 부패의 속성 76

제3장 역대정권의 부패 통제 활동 79
제1절 제1·2공화국(1948～1961) 79
1. 기구적 통제 79
가. 심계원 79
나. 감찰위원회 80
다. 사정위원회 80
2. 법·제도적 통제 81
가. 국가공무원법 81
나. 부정선거관련자처벌법 82
다. 그 외의 통제정책 83
3. 부패통제에 대한 평가 83
제2절 제3공화국(1962～1971) 84
1. 기구적 통제 85
가. 감사원 85
나. 행정개혁조사위원회 85
2. 법·제도적 통제 86
가. 국가재건비상조치법 86
나. 부정축재처리법 86
다. 국가공무원법과 그 외의 통제정책 87
3. 반부패정책에 대한 평가 88
제3절 제4공화국(1975～1979) 89
1. 서정쇄신운동 89
가. 서정쇄신운동의 의의 89
나. 서정쇄신운동의 3대 행동과제 90
다. 서정쇄신운동에 대한 평가 91
2. 기구적 통제 91
가. 총괄기구 91
나. 협력기구 및 임시기구 91
3. 법·제도적 통제 92
가. 대민관계행정법령정비작업 92
나. 자체감사 92
다. 숙정작업 92
라. 계열연대책임제 93
마. 그 외의 반부패 정책 93
4. 반부패정책에 대한 평가 93
제4절 제5공화국(1980～1987) 95
1. 사회정화운동 96
가. 사회정화운동의 의미 96
나. 사회정화운동의 내용 97
다. 사회정화운동의 평가 99
2. 기구적 통제 100
가. 국가보위비상대책상임위원회 100
나. 사회정화위원회 100
다. 현대사회연구소 100
3. 법·제도적 통제 101
4. 반부패정책에 대한 평가 101
제5절 제6공화국(1988～1992) 103
1. 새질서, 새생활 운동 104
가. ‘새질서, 새생활 운동’의 의미 104
나. ‘새질서, 새생활 운동’에 대한 평가 105
2. 기구적 통제 105
3. 법·제도적 통제 106
가. 공직부조리 제거시책 106
나. 교화적인 통제 107
다. 토지 공 개념 108
4. 반부패정책에 대한 평가 109
제6절 김영삼정부(1993～1997) 110
1. 윗물맑기운동 111
2. 기구적 통제 112
가. 정부에 의한 통제 112
1) 부정방지대책위원회 112
2) 행정쇄신위원회 113
3) 대검찰청 내 부정부패사범 특별수사본부 113
4) 그 외의 특별 기구 114
나. 시민단체에 의한 통제 115
1) 경제정의실천시민연합(경실련) 115
2) 참여연대 115
3) 부정부패추방시민연합 115
4) YMCA 116
5) 행정개혁시민연합 116
3. 법·제도적 통제 116
가. 공직자윤리법 개정 116
나. 공직선거 및 선거부정방지법 118
다. 공무원범죄에관한몰수특례법 118
라. 그 외 법적 통제 119
4. 반부패정책에 대한 평가 119
제7절 김대중정부(1998～2002) 121
1. 기구적 통제 122
가. 반부패특별위원회 122
나. 부패방지위원회 123
2. 법·제도적 통제(부패방지법을 중심으로) 124
가. 부패방지법 제정경위 124
나. 부패방지법의 주요 내용 125
1) 부패방지법의 목적 125
2) 부패방지법의 규제대상 범위 125
3) 공직자, 공공기관, 정당의 책무 126
4) 기업과 국민의 의무 127
5) 공무원행동강령의 제정 128
6) 부패방지위원회 129
7) 부패행위 신고자 등의 보호(내부고발자 보호제도) 132
8) 신고자를 위한 보상금제도 132
9) 국민감사청구제도 133
10) 비위면직 공직자의 취업제한 134
3. 반부패정책에 대한 평가 134
제8절 노무현정부(2003～현재) 136
1.기구적 통제 137
가. 부패방지위원회를 통한 정부 정책 137
1) 원칙과 신뢰의 확보를 위한 부패방지 정책 137
2) 투명성과 공정성을 지향하는 부패방지 정책 138
나. 정부혁신지방분권위원회를 통한 정부정책 139
1) 투명한 행정을 위한 부패방지관련 정책 139
2) 깨끗한 행정을 위한 부패방지관련 정책 140
다. 반부패관계기관협의회 구성 141
라. 부패방지 정책자문단 운영 142
2. 법·제도적 통제(부패방지법의 개정) 143
가. 부패방지법 개정 경위 143
나. 부패방지법 개정 내용 144
1) 부패방지위원회 명칭 변경 144
2) 국가청렴위원회의 기능 일부 강화 144
3) 부패행위 개념 확대 145
4) 부패행위 신고자에 대한 신분보장 및 신변보호 확충 145
5) 보상 지급요건 완화 및 포상금 지급규정 신설 147
6) 벌칙 조항 추가 신설 및 삭제 148
3. 반부패정책에 대한 평가 149

제4장 우리나라 부패사범 통제를 위한 법제와 통제 실태 151
제1절 부패통제를 위한 법제 151
1. 비형사적(행정적) 규제 152
가. 공직자윤리법 152
1) 의 의 152
2) 주요내용 154
3) 한 계 158
나. 부패방지법 160
1) 제정배경 160
2) 내 용 160
3) 공무원행동강령 161
4) 벌칙(제6장) 163
5) 한 계 164
2. 형사적 규제(뇌물죄를 중심으로) 165
가. 형사적 규제의 의의 165
나. 뇌물죄 167
1) 보호법익 167
2) 수뢰죄와 증뢰죄의 경중 168
3) 구성요건의 체계 169
4) 수뢰죄(제129조제1항) 172
다. 기타의 형법상 뇌물죄 유형 195
1) 뇌물공여죄(제133조제1항) 195
2) 사전수뢰죄(제129조제2항) 195
3) 제3자뇌물제공죄(제130조) 196
4) 수뢰후 부정처사죄(제131조제1항) 196
5) 사후수뢰죄(제131조제2항, 제3항) 197
6) 알선수뢰죄(제132조) 197
7) 증뇌물전달죄(제133조제2항) 198
라. 뇌물죄에 관한 특별형벌법규 198
1) 특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률 198
2) 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률 199
3) 기타 특별형법상의 뇌물죄 201
4) 국제상거래에 있어서 외국 공무원에 대한 뇌물방지법 201
마. 뇌물죄 해석상의 문제점 203
1) 처벌법규의 혼란 203
2) 뇌물개념의 불명확성 203
3. 부정수익의 박탈을 통한 사후적 규제 204
가. 범죄수익의 박탈 204
1) 형법 제134조 204
2) 공무원범죄에 관한 몰수특례법 204
3) 범죄수익은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률 등 205
나. 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률 206
1) 입법경위 206
2) 주요내용 207
3) 한 계 208
다. 조세제도 209
1) 조세제도와 뇌물규제 209
2) 조세범처벌법 209
3) 한 계 210
제2절 부패통제기관과 역할 211
1. 문제제기 211
가. 부패통제기관의 의의 211
나. 공조직 내부의 자체감사기능 213
2. 부패통제 기관 213
가. 감사원 213
1) 조직과 운영 213
2) 감사결과 처리현황 214
3) 기능의 한계 215
나. 국가청렴위원회 216
1) 설치근거와 구성 216
2) 기능 및 활동상황 217
다. 검찰과 법원 219
1) 검 찰 220
2) 법 원 222
3) 문제점 223
제3절 공직부패의 현황 및 실태 225
1. 분석대상 행위별 정의 225
가. 직무유기 226
나. 직권남용 226
다. 수뢰 및 증뢰 226
라 공금유용․횡령 227
마. 배 임 227
2. 연구방법 228
가. 일반적인 부패 측정방법 228
나. 본 연구의 부패 측정방법 230
3. 범죄행위 유형별 실태 230
4. 공직부패 발생 분야별 실태 233
5. 공무원구분, 직급 및 기관별 공직부패 실태 236
가. 공무원 구분별 236
나. 직군․직급별 236
다. 기관별 239
라. 원인별 241
6. 공무원 범죄의 적발과 처벌 243
가. 공무원 범죄의 적발 243
나. 공무원 범죄의 처벌 245
1) 기소율 245
2) 처벌의 수준 247
3) 고위공무원 범죄 추세와 처벌 253
7. 우리나라 부패방지 통제체계의 특징 및 문제점 254
가. 부패통제체계의 특징 255
나. 부패통제체계의 문제점 255
제5장 외국의 반부패 시스템 257
제1절 미 국 257
1. 미국 반부패의 특징 257
2. 미국의 반부패관련법들 259
3. 미국의 부패방지기구들 262
가. USAID: United States Agency for International
Development 263
나. 국제마약 및 법집행국(Bureau of International Narcotics and
Law Enforcement Affairs) 264
다. FBI 및 기타 265
제2절 호 주 267
1. 호주의 부패방지법 267
2. 호주 뉴사우스웨일즈 부패방지청(NSW ICAC) 269
가. 조직 및 현황 269
나. 부패방지청과 유관기관 협력체계 270
다. 부패방지청의 국제협력 동향과 시사점 271
3. 호주와 우리나라와의 비교 272
제3절 싱가포르 273
1. 싱가포르의 부패방지법 274
2. 싱가포르의 탐오조사국(CPIB) 276
가. 조직 및 현황 276
나. 탐오조사국과 수사기관 및 NGO 협력체계 279
다. 탐오조사국의 국제협력 동향과 시사점 279
3. 싱가포르와 우리나라와의 비교 280
제4절 홍 콩 281
1. 홍콩의 부패방지법 282
2. 홍콩의 염정공서(ICAC) 284
가. 조직 및 현황 284
나. 염정공서와 수사기관 및 NGO 협력체계 288
다. 염정공서의 국제협력 동향 289
3. 홍콩과 우리나라의 비교 289

제6장 부패통제체계와 반부패 거버넌스: 반부패 연대형성,
사회협약 및 부패방지체계 291
제1절 부정부패의 국제화 지표: 부패지수와 모니터링 시스템 291
1. 국제부패지수 292
2. 반부패 모니터링 시스템 지표 299
제2절 반부패 통제체계의 국제비교 302
1. 반부패 통제체계의 국제화 지표분석 302
2. 반부패 부문별 수단과 반부패 제도화 306
제3절 우리나라의 반부패 거버넌스의 평가 308
1. 반부패 거버넌스의 역사적 배경과 과정 308
2. 반부패 연대형성, 투명사회협약 및 부패방지체계의 특성 314
3. 반부패 투명사회협약의 실효성 분석과 과제 316
제4절 외국의 부패방지를 위한 거버넌스 구축 325
1. 핀란드의 부패통제 거버넌스 326
2. 싱가포르의 부패통제 거버넌스 329

제7장 결 론 333
제1절 부패통제의 기본전략 335
1. 부패의 순환고리 단절 335
2. 부패통제의 방법 337
3. 부패통제의 수단 341
가. 규제기준의 명확성 341
나. 제재의 확실성과 엄격성 342
제2절 한국의 반부패정책에 필요한 개선방안 제언 344
1. 부패방지위원회(現 국가청렴위원회) 345
가. 인원 및 예산의 확대 345
나. 반부패 교육 및 홍보의 확대 346
2. 부패사범에 대한 처벌 강화 347
3. 유관기관간의 업무협력체계 강화 348
4. 정부와 민간기구(NGO)간의 협력체계 강화 349
5. 국제협력 강화의 필요성 350

참고문헌 351

영문요약 361

1. 연구의 목적
 
한국사회 부패문제는 1990년대 이후 정치사회적 민주화와 시민사회의 활성화 등 제반 사회변화의 여건으로 인해 상당히 개선된 것으로 인식되고 있다. 그럼에도 비슷한 경제규모의 다른 선진국과 비교해서 아직도 부패 후진국에 머무르고 있다. 이는 국민 대상의 설문조사나 나라별 부패인식지수에서도 확인되고 있다. 사회전반의 부패발생은 공공부문을 연결고리로 하고 있다는 점에서 공직부패에 대한 통제는 그 중요성이 자못 크다. 하지만 부패는 그 자체로서 영속성을 지니기 때문에 쉽게 뿌리 뽑히지 않는다. 부정한 수입에 길들여진 공직자 개인이나 부패의 관행을 답습하고 있는 공공조직을 변화하는 것은 쉽지 않은 일이다. 이 연구는 그 동안 한국사회 공직부패 통제의 문제점들을 파악하고 그 개선방안을 제시함을 목적으로 한다.
 
2. 부패의 개념 및 구조
 
공직부패란 “공직자가 직무상의 의무에 반하여 사익을 추구하거나, 공익을 침해하는 일체의 행위”라고 일반적으로 정의된다. 부패행위와 다른 불법행위를 구별할 최소한의 기준의 제시가 필요하다. 부패란 시대와 장소를 불문하고 언제나 존재하는 사회적 일탈행위의 한 유형이다. 부패공직자의 범위, 부패의 정도에 차이가 있을 뿐이다. 공직부패의 구조는 부패한 개인, 개인과 조직 또는 - 개인을 매개로 한 - 조직과 조직의 상호작용을 통해 형성되는 순환구조이다.
공직부패의 구조는 시대와 국가를 불문하고 모두 동일한 속성을 지닌다. 국가에 따라서 부패에 개입한 공직자의 범위 또는 부패구조의 진화단계에 차이가 있을 뿐이다. 각각의 부패단계에서 부패에 개입하는 공직자의 지위는 문제되지 않는다. 부패에 개입하는 과정과 부패의 순환구조는 고위직이든, 하위직이든 동일하다. 공직자의 지위와 권한의 크기에 따라 부패의 양상과 정도가 다를 뿐이다.
부정행위의 본질은 불법한 거래이다. 부패의 교환수단은 부정한 이익이고 거래의 목적물은 직무상의 권한 또는 공직의 권위이다. 모든 부정행위가 본질적으로는 거래의 속성을 지니지만, 그 중에서도 거래의 속성을 가장 명확하게 가지는 것은 역시 뇌물이다. 뇌물은 부패구조를 지탱해주는 연결핀의 역할을 한다. 뇌물은 체제부패의 기본요소이고, 부패의 생성과 발전을 보장하는 자양분이다. 부패한 공직자는 부정한 수입을 안정적으로 확보하고자 노력하는 동시에, 만일의 경우에 대비하여 조직 내외의 규제·감독기능을 무력화하기 위해 노력한다. 이러한 과정을 통해서 공직부패는 개인부패로부터 조직부패에로 발전하고, 조직부패는 체제부패로 확대·발전되어 간다.
부패의 구조분석은 부패를 통제할 적절한 정책수단을 강구하기 위한 전제조건이다. 체제부패의 단계에서는 부패공직자 개개인이 거대한 부패구조의 구성요소에 불과하기 때문에 개별적인 부패행위를 규제하는 것으로는 부패를 척결할 수 없다. 공직의 권위 또는 권한을 부정하게 거래하는 행위가 마치 하나의 제도처럼 작용하는 사회에서는 그러한 사회체제 자체에 대한 통찰이 없이는 부정행위를 예방할 수 없는 것이다.
 
3. 역대정권의 부패 통제활동
 
한국사회는 해방 이후 정치적으로나 사회적으로 많은 변화를 겪었다. 일본의 패망과 대한민국 정부의 수립 그리고 한국전쟁의 반발로 전후 복구기의 변화는 특히 경제적인 측면에서 큰 변화를 가져왔다. 제1·2공화국시기에는 정부의 반부패활동은 개별적인 사정기관에 의해 이루어졌다. 그러나 대통령의 독재적인 통치형태로 인하여 사정기관들의 독립성은 그만큼 약할 수밖에 없었다. 1949년 “국가공무원법”을 제정·공포하였고 1961년 4월에 제정한 “부정축재특별처벌법”은 처음으로 정치인들의 부정행위를 처벌의 대상으로 포함시킨 입법이었다. 감찰위원회, 사정위원회 등이 있었으나 이들은 정치적인 압력으로 그 기능을 제대로 발휘하지 못하고 폐지와 부활의 우여곡절을 겪기도 하였다.
제3공화국은 부정부패의 일소를 혁명공약으로 내걸고 미약하나마 반부패 정책을 실시하였다. 제3공화국은 이미 정부 출범 전에 “부정축재처리법”을 제정하여 정치인과 고위관료들에게서 부정축재한 재산을 환수하고, 위반 사범들을 혁명검찰부와 혁명재판소에서 처리하고, 부패하고 무능한 관료를 해직시키는 등의 조치를 취하면서 부패관료에 대한 조사를 위하여 “특별수사반”을 설치하기도 하였다.
제4공화국인 유신시대의 대표적인 반부패정책은 대통령이 주도한 ‘서정쇄신운동’을 들 수 있다. 서정쇄신운동은 공무원의 부조리를 제거하고 관의 기강을 확립하고 사회전반에 걸쳐 건전하고 명랑한 국민정신을 진작시키려는 개혁운동으로 그 대상범위가 매우 폭넓게 진행되었다. 그러나 서정쇄신운동은 행정부문의 부정을 척결하기 위한 운동으로 시작되었으나 이 운동에 지나치게 집착하면서 모든 부문의 개혁을 서정쇄신으로 연결시키려는 문제점을 노출시켜 날이 갈수록 그 열기가 식어 1979년에는 겨우 그 명맥만 유지하게 되었다. 유신정권은 ‘계열연대책임제’, ‘서정쇄신 상벌기록부’작성, 민간인에 대한 쌍벌제 적용, 비위 퇴직자의 취업 금지 등을 통하여 서정쇄신을 더욱 강력히 추진하려 하였지만, 법적인 절차보다는 정략적으로 대통령의 지시에 의하여 주로 추진되어 법적인 구속력없이 자의적으로 이용되어 법률상 많은 논란을 야기하였다. 또한 암행감사반, 부조리사정특별반 등을 설치하여 운영하였지만 이러한 비선조직의 운영은 사정에 대한 많은 부작용을 유발하였다.
제5공화국은 정의사회구현이라는 국정목표의 달성노력은 사회개혁운동이라고 할 수 있는 ‘사회정화운동’의 틀 속에서 진행되었다. 이 운동은 사회 각 분야에서 만연되어 있는 불의, 부정, 부패, 불신, 무질서 등 각종 비리와 폐습을 제거하기 위한 목적으로 추진되었으며, 공직사회를 대상으로 한 반부패정책도 이러한 사회정화운동의 일환으로써 추진되었다. 전두환 정권은 출범과 함께 사회정화운동을 통하여 부패하고 비윤리적이라고 평가된 관료들을 숙정하고 부정축재에 대한 국가환원 조치를 취하였다. 또 관료사회를 대상으로 청탁배격운동, 행정개혁, 공무원윤리헌장의 제정(1980.12), 공직자윤리법 제정(1981.12) 등을 추진하였다. 그리고 독특하게 청렴도(정화도)라는 것을 측정하여 공직사회를 통제하기도 하였다. 그러나 이러한 일련의 조치는 국민들에게 큰 호응을 얻지 못하고 오히려 부작용을 무시한 채 무리하게 추진된 결과 사회정화운동은 정권 후반기에 부정적 정책으로 평가되었다. 그럼에도 불구하고 특별히 중요한 의미를 지니는 것이 ‘공직자윤리법’의 제정이다. 이 법은 해당 공직자의 재산등록 의무화, 등록재산에 대한 심사와 조사 등을 골자로 하는 것으로 매우 획기적인 제도였다. 그러나 등록재산에 대한 비공개를 원칙으로 하는 등 법규상의 미비로 실효성있게 활용되지 못하고 단순히 제도상으로만 존치하였다.
제6공화국에서는 제5공화국의 사회정화운동과 같은 맥락에서 명칭만 달리한 ‘새질서, 새생활 운동’이라는 개혁운동이 1990년부터 대통령 주도하에 추진되었다. 제6공화국은 행정쇄신을 위한 방안으로 중앙징계위원회의 엄정 운영, 복무관리 지도의 철저, 특별 감찰, 정부합동특감반의 설치․운영, 공직자 새질서․새생활 실천 3대 과제 선정 등을 통하여 관료부패를 척결하려고 하였으나 대부분의 정책들은 일시적이고 임기응변적인 정책으로서 제시되었을 뿐 관료부패 억제를 위한 구체적인 정책으로 제시되지 못하였다.
김영삼정부는 출범과 동시에 이른바 ‘한국병’을 제거하고 신한국을 창조를 위하여 부정부패척결, 경제활성화 그리고 국가기강 확립을 3대 국정과제로 규정하였다. 정권출범 초기에 실행된 가장 강력하고 가시적인 개혁정책은 ‘윗물 맑기 운동’으로 시작된 반부패운동이었으며, 이것을 시작으로 여러 분야에서 개혁의 파장이 확산되었다. 주요 반부패 시책으로 1981년 제정되어 형식적으로만 운영되던 공직자윤리법을 개정하여 해당 공직자의 재산등록과 공개를 의무화하였으며, 금융실명제를 전격적으로 실시하여 금융거래의 투명성을 확보하고자 하였고, 공직선거 및 선거부정방지법 및 정치자금에 관한 법률을 개정하여 정치부패를 줄이려는 시도를 하였다. 또 감사원장 자문기구로서 부정방지대책위원회를 설치하는 등 김영삼정부의 반부패정책은 과거 정부와는 달리 구호로서만 끝내지 않고 다양한 법과 제도를 만들어 운영하였다는 점에서 상당히 다른 모습을 보였다. 그러나 역대 정부와 마찬가지로 많은 부작용과 반감을 불러일으켰고 기존의 기득권 세력의 저항을 극복할 수 있을 정도의 강도 높은 개혁을 추진하지 못하게 됨으로써 ‘한국병’치유는 그 한계를 드러내었다.
김대중정부는 외환위기의 원인이 곧 부정부패라는 인식으로 인해 부패를 근절하기 위한 많은 노력을 기울였다. 반부패 정책들이 가능했던 것은 이미 김영삼정부에서 시작되었던 강력한 반부패개혁들이 국민적 합의에 의해 결실을 맺어가게 된 이유도 있었고 국가의 투명성과 신뢰도 제고를 통해 국가경쟁력을 높여야 한다는 대내외적 요구가 거세었기 때문이었다. 그 결과 1998년 8월 부패방지종합대책이 제시되었는데, 이 대책의 기본방향으로 깨끗하고 신뢰받는 정부의 구현, 투명하고 공정한 사회질서, 21세기 선진국 진입을 위한 국가경쟁력 제고의 세 가지가 설정되었다. 이를 기초로 종합적이고도 체계적인 부패방지대책의 필요성이 제기되었으며 그 일환으로 부패방지를 위한 제도적 개선의 중요성이 강조되었다. 1999년 9월 1일 반부패특별위원회 규정을 만들고 위원장을 포함한 민간위원 14인과 정부위원 1인으로 구성된 반부패특별위원회를 대통령 직속기관으로 신설하였다. 반부패특별위원회는 부패방지법이 제정되고 부패방지위원회가 그 기능을 대신할 때까지 그 기능을 수행하였다. 2001년 마침내 부패방지법이 제정되었으며 이 법에 근거하여 2002년 1월 25일 부패방지위원회가 출범하였다.
노무현정부도 반부패에 대한 강력한 의지를 표명하여 반부패에 관한 많은 정책 및 제도 그리고 관련법들을 제·개정하였다. 그래서 부정부패의 근원이라 할 수 있는 정치자금의 규모도 과거에 비해 많이 줄어들었고, 불법적인 선거운동도 상당히 많이 줄어들었다는 긍정적인 평가를 받는다. 또한 정경유착 관련 부패발생의 구조에도 변화를 가져와 오랫동안 끊기지 않았던 정경유착의 고리도 어느 정도 단절된 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 공직사회 부패문제는 아직까지 사라지지 않고 있으며 또한 쉽게 해결되지 않을 것으로 보인다. 아직도 살아있는 정치권력에 대해서는 엄격한 법적 제재가 이루어지지 않고 있으며, 짧은 공소시효의 문제로 처벌이 이루어지지 않고 있다. 또한 대가성 입증논란이 애매모호해 하위공직자에 대해서는 엄격한 제재가 이루어지면서 정치인 및 고위공직자에 대해서는 처벌이 미약해 형평성 시비를 불러 오면서 솜방망이 처벌이라는 비난을 받고 있는 실정이다.
4. 우리나라의 부패에 대한 법적 통제와 현황
 
부패통제를 위한 법제
형법 제2편 제7장에 공무원의 직무에 관한 죄가 규정되어 있다. 대부분의 다른 나라 형법과 마찬가지로 직무유기(§122), 직권남용(§123), 공무상비밀누설(§127) 및 수뢰(§129~§133) 등 공무원의 직무상 부패행위를 방지하기 위한 광범한 행위유형을 규정하고 있다. 또한 형법에 규정되지 아니한 새로운 불법행위 유형을 범죄로 처벌하거나, 형법상의 불법행위에 대한 처벌을 강화하기 위한 특별형벌법규가 매우 많다. 그 중에는 부패범죄의 적용범위를 확대하거나, 처벌을 강화하는 규정도 매우 많다.
부패방지법은 2001년 7월 24일 반부패정책을 보다 적극적 능동적으로 시행하기 위하여 부패문제를 종합적․체계적으로 규율하기 위해 제정되었다. 이 법은 부패방지위원회의 설치 및 운영에 관한 기본사항, 부패행위의 신고자, 특히 내부고발자 보호에 관한 사항 및 감사원의 감사를 청구할 시민의 권리에 관하여 규정하고 있다.
공직자윤리법은 공직자 및 공직후보자의 재산을 등록, 공개하게 하고 퇴직 후의 취업을 제한하고 있다. 이는 공직자의 부정한 재산증식을 방지하고 공무집행의 공정성을 확보하기 위한 것이다.
 
부패통제기구
한국에는 각급 행정부처의 자체감사부서, 국무총리실, 감사원, 국세청, 검찰, 청와대, 국회의 국정감사 및 조사기능, 부패방지위원회 등 부패규제 기능을 수행하는 국가기관은 매우 많다. 공직부패에 대한 공식적 감시체제는 각 기관 내부의 감사기구→감사원 또는 부패방지위원회→검찰로의 단계적 구조를 가진다고 할 수 있다. 행정청 내부의 자체감사기능은 체제부패 또는 조직부패의 단계에서는 무력하다. 더 나아가 개인부패에 관해서도 기관 내 온정주의와 동류의식으로 인해 충분한 규제를 기대하기는 매우 어렵다고 할 수 있다.
형사사법기구로서의 경찰, 검찰 및 법원의 기능과 역할은 다른 대부분의 국가에서와 비슷하다. 다만, 한국 검찰은 모든 범죄사건의 수사와 관련하여 경찰을 지휘, 감독할 권한과 공소제기의 권한을 독점적으로 가지고 있다. 감사원은 헌법에 의해 설치된 최고 감사기구이다. 감사원장을 포함한 7인의 감사위원으로 구성된다. 감사원의 주요임무는 국가세입, 세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 대한 감찰이다. 감사원의 기능은 크게 직무감사와 회계감사로 나뉜다. 감사원은 감사의 결과 범죄혐의가 있다고 인정할 때에는 이를 수사기관에 고발하여야 한다. 감사원은 헌법상 회계감사 및 직무감찰기능이 부여되어 있지만, 실질적인 감찰수단(수사권한)은 부여되어 있지 않고 인력도 부족한 편이다. 또한 현실적으로 감사원의 정치적 독립성을 유지하는 것이 매우 어려운 것으로 평가된다. 정부 고위층과의 교감 하에 봐주기식 감사가 행해진다는 비난이 이는 경우도 적지 않다.
부패방지위원회는 부패방지법의 규정에 근거하여 2002년 1월 25일 조직되었다. 직무상 독립성을 가진 대통령 소속하의 합의제 국가기관이다. 위원은 9명으로 구성되어 있으며 위원 중 3인(상임위원)은 대통령이 임명하고, 비상임위원 중 3인은 국회, 3인은 대법원장 추천자를 대통령이 임명 또는 위촉하며 임기는 3년이다. 위원회 기능을 보좌하기 위하여 사무처가 설치되어 있다. 사무처는 부패방지정책 등을 위원회에 상정하고 위원회의 결정에 따라 이를 처리하는 역할을 한다. 위원회는 자체적인 판단에 따라서, 또는 진정이나 고발에 의하여 부패혐의있는 공직자 또는 공공기관에 대한 조사를 실시할 수 있으며, 조사결과 범죄의 혐의가 인정되는 때에는 검찰에 고발한다.
 
부패통제의 실태
공직부패는 공직부패의 내용, 정도, 원인 등 각각의 관점이나 기준에 따라 다양하게 유형화할 수 있다. 본 연구에서 공직부패 실태를 확인하기 위한 공직부패의 종류에는 직무유기, 직권남용, 수뢰․증뢰, 횡령, 배임 등이 포함되었다. 공직부패의 현황 및 추세를 분석하기 위해 부패사범의 사법처리 실태를 공식통계를 통해 밝히고 있는 『범죄분석』, 『검찰연감』, 『사법연감』등의 공식자료의 관련 통계를 이용하였다. 더불어 지난 3년간(2005년 1월 이후) 신문 등 대중매체에 보도된 공직부패 관련 사건기사를 수집하여 부패의 유형과 처벌에 대한 내용분석(contents analysis)을 시도하였다.
연구의 분석대상 공직부패의 정의에 따른 5대 범죄행위 유형별로 2000년대 각 연도에 발생하여 처벌된 공무원 부패사범 수를 분석한 결과, 다섯 가지 부패 유형별로 그 비중의 순서를 분석해 보면, 각 년도에 예외없이 직무유기 사범이 가장 많고, 두 번째가 직권남용, 세 번째가 수뢰 및 증뢰이다. 횡령과 배임은 상대적으로 비중이 낮은 상태로 네 번째와 다섯 번째 순위이다. 연도별로 부패유형의 비중 변화 추세를 분석해 보면, 해당 기간 중 후반으로 갈수록 수뢰․증뢰 사범의 비율은 낮아지는 반면에, 횡령과 직무유기 사범의 비율은 오히려 증가추세임을 확인할 수 있다.
우리나라의 공직부패는 특정 분야에서 크게 만연해 있는 현상을 보여 왔다. 즉 업무상 대민접촉이 많거나 공무원의 재량권이 높은 분야일수록 공직부패의 발생이 빈번하게 일어나고 있으며 세무, 식품위생, 건축, 소방, 경찰, 병무 등이 그 대표적인 사례이다. 공무원을 국가공무원과 지방공무원으로 구분하여 공무원 범죄발생 비율을 분석한 결과, 2003년에는 국가공무원에서 그 비율이 높았으나, 2004년과 2005년에는 역전되어 지방공무원에서 범죄발생 비율이 더 높은 추세를 보이고 있으며, 이러한 결과는 지방공무원(지자체공무원)에 대한 부패통제체계의 필요성을 부각시키고 있다. 직급별로는 6급 이하의 하위직이 전체 공무원 범죄에서 절대적으로 높은 비중을 차지하고 있다. 기관별 공무원 범죄의 발생 비중을 살펴보면, 도 급(級) 지자체와 경찰청에서 공무원 범죄 발생의 비중이 높은 것을 볼 수 있고, 특별․광역시 급 지자체 및 법무부에서 그 발생 비중이 높은 편이다. 이러한 기관들에서 공무원 범죄 발생 비중이 상대적으로 높게 나타난 이유는 기본적으로 소속 공무원 인력이 많다는 점과 민원접촉이 빈번한 속성에서 기인하는 것으로 분석된다.
 
공무원 범죄의 적발과 처벌
대부분의 경우 매우 은밀하게 자행되는 공직부패를 적발하기란 쉽지 않다. 공직부패를 통제하기 위한 방식으로는 내부통제, 외부․준외부 통제가 있고, 한편 예방을 중심으로 한 사전통제와 사후통제가 작동한다. 내부통제의 대표적인 예는 내부감사나 비리첩보에 의한 내사 등이 있는데, 한국의 조직문화적 특징 때문에 이를 통한 적발과 처벌이 강도높게 이루어지기는 어려운 것이 현실이다. 따라서 대다수의 공무원 범죄에 대한 적발은 외부감사를 통해 드러나거나, 언론이나 NGO가 입수한 내부고발 정보의 폭로에서부터 시작되기도 한다. 한편 정부는 암행활동을 통해 공직부패를 적발하기도 한다.
공직부패는 대표적인 화이트칼라 범죄로서 그 사회적 비용에 비해 처벌의 강도가 약한 편인데, 이러한 경향은 우리나라에서 부패행위가 적발된 공무원 범죄에 대한 처벌의 경우에도 예외가 아니다. 1980년부터 2005년 기간 중 공무원 범죄자들에 대한 기소와 불기소 건수 및 그 비율을 분석해 보면, 적발된 공직부패범의 대부분이 실제로는 사법처리에 까지 이르지 않는 것이 현실이며, 공무원 범죄자들에 대한 기소율 역시 매우 낮은 수준이다.
 
5. 외국과 우리나라의 반부패 거버넌스
 
국가중심적 거버넌스(state-centric governance)에 기초한 발전국가의 구축과 급속한 경제발전은 시민사회의 성장과 민주화를 저해하였으며, 정경유착의 부패친화적 사회구조를 고착시켰다. 국제투명성기구의 부패인식지수는 2007년 180개국 중에서 세계 43위, 뇌물공여지수는 2006년 22위 등으로 나타나고 있으며, 반부패 거버넌스의 확립 없이는 선진사회의 진입이 불가능하다. 국제적으로 1990년대 이후 반부패 거버넌스는 유엔반부패협약(UNCAC)과 OCED 뇌물방지협약 및 대륙별 역내 반부패협약 등의 국제조약 및 국제비정부기구들의 반부패활동으로 더욱더 강화되고 있다. 반부패는 초국가적인 아젠다가 되었으며, 국가주권을 제한하는 글로벌 제재적 성격과 저개발국가에 대한 투명성 압력으로 작용하고 있다. 더욱이 투명성에 대한 국제규범의 표준화는 반부패 모니터링 시스템의 정착과 국가 거버넌스적인 특성을 지니면서 공공부문의 효율성 및 투명성 시스템 확보, 반부패 예방과 교육강화 및 시민사회의 공적 참여증대를 지향하고 있다.
한국의 경우 1990년대 초반 이후 정부는 시민단체들과의 연대형성을 통하여 다양한 반부패 제도화를 이루고 있다. 경제정의실천연합과 참여연대 등이 반부패 시민연대 형성(anti-corruption coalition building)을 통하여 2001년 부패방지법이 제정되었으며, 이후 정부의 부패방지위원회가 법령 및 제도 등의 개선과 정책수립을 주도하였으며, 2005년 부패방지위원회로 새롭게 출범하였다. 기존의 반부패 전략이 공공부문이나 특정 공기업을 대상으로 정부주도의 사후 적발과 처벌위주의 단편적인 실적주의에 기초하였다면, 신 반부패 전략은 그 활동범위를 전 사회부문을 대상으로 하면서 사회의 투명성과 책무성을 강조하는 수평적인 반부패 거버넌스(anti-corruptoin governance)와 국가 청렴체계(national integrity system)의 확립에 초점을 맞추고 있다.
이를 위하여 한국은 관성적인 부패방지와 척결 그리고 투명사회 실현을 위하여 2005년 3월 공공, 정치, 경제, 시민사회의 4대 부문 간에 투명사회협약(Korean Pact on Anti-corruption and Transparency)을 체결하였다. 이는 세계 최초의 반부패 사회협약으로 기존의 정부 주도의 수직적이고 위계적인 적발ㆍ처벌식 반부패 전략의 일대 전환을 의미한다. 2005년 이후 한국은 수평적이고 자발적인 사회동원 메카니즘을 중시하는 신 반부패 전략과 반부패 거버넌스로 국가 청렴체계를 채택하고 있다. 이러한 반부패 전략변화는 사회 투명성과 반부패 거버넌스를 확립하지 못한 상태에서의 선진사회 도약이 불가능하기 때문이다. 국제투명성기구는 한국의 투명사회협약을 전세계의 역할모델(role model)로 평가하고 있으며, 이를 부패방지체계로 발전시키고자 한다.
2005년의 투명사회협약 이후 부패방지위원회와 반부패 관련 기관 및 시민단체들은 반부패 연대형성을 통한 협력적 관계 하에서 부패방지법, 정치자금법, 공직자윤리법 관련 제정과 개정을 주도하였으며, 주민소환에 관한 법률 제정, 불법정치자금 몰수에 관한 특례법 제정, 백지신탁제 도입을 위한 공직자윤리법 개정, 공익제보자 보호 확대 및 부패신고자 보상 확대를 규정한 부패방지법 개정 등의 관련법과 투명사회협약과 관련된 제반 법안들을 지속적으로 추진하고 있다. 사회의 투명성 제고와 반부패를 위한 체계적이고 효과적인 부정방지체계의 정착을 목적으로 하는 투명사회협약은 반부패 거버넌스의 연계성과 반부패 기관들 간의 수평적이고 자발적인 조정역할을 강조하며, 사회적 이해충돌 및 갈등 문제 등에 대하여 시민사회의 능동적이며 자발적인 참여와 협력을 강조한다.
투명사회협약은 참여주체 및 관련기관들의 자발적인 실천과 협치가 협약의 성공여부를 가늠할 것이다. 한국의 경우 독점적 정치권력에 대한 견제장치가 아직 미흡하며, 사회협약의 확산과 관련한 일반 국민과 정치 지도자의 참여가 저조하다. 또한 전반적으로 반부패 제도화의 수준과 부패통제체계의 확립 이외에도 투명성 제고, 불필요한 규제와 재량권의 축소 및 근무여건의 개선과 내ㆍ외부 감사제도의 활성화가 시급하다. 기존의 반부패를 위한 노력은 부패통제를 위한 제도적인 사전 및 사후 방지체계의 구축보다는 외연적인 부패적발 위주의 실적주의가 만연하였으나, 투명사회협약을 통하여 보다 수평적인 반부패거넌스를 구축하여 부패척결을 위한 투명성과 책무성을 강조하고 있다.
반부패 거버넌스와 관련된 기관별 특징을 살펴보면, 중앙정부나 공공기관은 반부패 실적이나 청렴체계가 제도적인 수준에서 만족스러운 단계에 접어들었으나, 입법기관이나 법조계 그리고 지방정부의 청렴체계는 제도적 수준이 미흡하다. 또한 2001년의 부패방지법이 도입되었으나, 반부패 관련 기관들의 조사권한이나 공직부패 수사전담 기구의 설치는 이루어지지 못하고 있다. 반부패 거버넌스의 확립을 위하여 공익신고자 보호제도가 강화되어야 하며, 공직자 취업 제한이나 부정취득 재단 몰수 제도의 정립이 필수적이다. 또한 불필요한 규제와 재량권의 축소와 그에 따른 행정절차의 간소화 및 업무처리의 세부지침이 뒤따라야 한다. 반부패는 공정한 법의 집행을 선결과제로 한다. 법령을 제도화하는 것보다도 중요한 것은 법의 집행과정에서의 공정성 확보임과 동시에 법집행의 엄격성이 중요하며, 동시에 사회 전반의 반부패 윤리의식을 제고하여야 한다.
한국의 투명사회협약과 부패방지체계의 성공여부는 참여주체와 관련기관 그리고 시민들의 자발적인 실천이 관건이다. 또한 이러한 실천의 제도적 뒷받침이 지속되어야 한다. 부패통제체계의 효율성 확보, 반부패 거버넌스 관련 기관의 독립성과 전문성 확보, 권력부패를 견제하는 조사권이 부여된 기구의 설치가 시급하다. 그러나 그 무엇보다도 반부패관련 법규나 법령의 일관성과 법집행의 공정성과 엄격성이 제도적 수준에서 확보되어야 한다. 이와 함께 반부패 시민의식의 전환과 적극적인 시민참여가 필수적이다. 이러한 요건들이 성숙되면, 한국은 세계 최초의 투명사회협약과 부패방지체계를 통하여 선진사회로의 진입이 가능할 것이다.
 
6. 결 론
 
체제부패를 근절하는 것은 어렵지만 불가능한 일은 아니다. 더구나 반부패정책은 그 자체가 국가발전 전략의 일부이다. 고질적인 부패구조를 뿌리뽑을 ‘합리적’ 규제원리를 정립해야 한다. 합리적 규제란 합리적인 규칙과 일관성있는 적용을 포함하는 개념이며 동시에 각국의 부패현상과 부패구조에 적합한 규제원리를 말한다. 이것은 부패를 정당화하고 부패관계를 지속시키려고 하는 모든 부패 옹호논리를 파괴할 기본이념으로부터 출발한다.
공직부패는 사회전체의 다양한 요인이 복합적으로 작용하여 발생한다. 그 모든 요인들을 동시에 완벽하게 제거하는 것은 불가능하다. 다시 말해서 부패를 사회의 모든 영역에서 완전히 일소한다는 것 자체가 실현 불가능하다. 공직부패도 사회적 일탈행위의 한 유형이다. 모든 공직자의 모든 부정행위를 동시에 감시하는 것은 불가능하다. 감시대상이 너무나 방대하고 다양하기 때문이다. 특히 체제부패 또는 조직부패의 단계에서는 부패한 공조직 체제 전체에 대한 일반적․포괄적 규제는 사실상 불가능하다. 그렇기 때문에 부패구조를 파괴할 최선의 방법은 부패의 악순환구조를 이루는 기본 요소, 즉 부패관계를 연결해주는 고리를 끊는 것이다.
공직부패의 예방과 척결은 우리나라의 역대 정부가 출범할 때마다 내세운 주요 정책 중의 하나로서 각 정부는 나름대로 공무원의 부정부패를 방지하고 처벌하기 위한 각종 제도와 대책을 수립하고 집행해 왔다. 그러나 국제투명성 지표 순위에서도 드러나듯이 공직부패를 척결하기 위한 우리나라의 부패방지 정책은 그 체계성과 지속성이 결여되어 있다고 평가할 수 있다. 현행 부패방지체계의 문제점은 다음과 같이 정리될 수 있다. ① 체계적인 부패방지정책의 부재, ② 부패통제 추진체계의 연계성 결여, ③ 부패와 관련된 법령체계의 혼란, ④ 부패방지기능 자체의 비효율적 운영, ⑤ 부패통제 관련 기관이나 인원의 독립성과 전문성 결여, ⑥ 비효율적인 사전 및 사후통제시스템 운영, ⑦ 적발 중심의 부패통제체계를 유지하는 비효율성 등이다.